和訊網(wǎng)－《財經(jīng)》雜志
中國的能源及周邊產(chǎn)業(yè)面臨重構(gòu)機(jī)遇，重要的是不可重復(fù)產(chǎn)業(yè)政策的歷史
□本刊記者 李其諺/文
2005年10月下旬召開的環(huán)境保護(hù)與水電開發(fā)高層論壇上，中國國家發(fā)展和改革委員會能源局局長徐錠明的講話是從“環(huán)保”開始的。剛剛從怒江考察回來，徐“寫了一個報告，一個讀書筆記，就叫學(xué)習(xí)環(huán)保法、理解環(huán)保法、貫徹環(huán)保法、執(zhí)行環(huán)保法”。
這位能源局局長對于“環(huán)保”的強(qiáng)調(diào)，不僅是考察后的認(rèn)識，更源于2005年10月11日剛剛結(jié)束的中共第十六屆五中全會。在這次會議上，節(jié)能問題被提到了一個前所未有的高度。降低能源消耗被歷史性地寫入第十一個五年規(guī)劃的目標(biāo)：“在優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益和降低消耗的基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)2010年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻一番；資源利用效率顯著提高，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右。”
在這兩個數(shù)字特別是后一個數(shù)字背后，一系列的配套政策和法規(guī)已在緊鑼密鼓的醞釀之中。“這兩個數(shù)字非常重要。”在會上接受《財經(jīng)》采訪時，徐錠明證實(shí)，政府正在制定一系列相應(yīng)的能源政策來確保“十一五”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
《財經(jīng)》獲悉，中國能源政策的調(diào)整將從三個層面展開：第一層是中長期規(guī)劃，其中包括：“十一五規(guī)劃”、“中長期能源規(guī)劃”、“中長期節(jié)能規(guī)劃”等；第二層從今年3月開始，預(yù)計一到兩年內(nèi)完成以《能源法》為核心的能源方面的法律體系建設(shè)，正在制定的還有《煤炭法》、《石油天然氣管道法》、《原子能法》等；第三層則包括制定一些行業(yè)性的能耗標(biāo)準(zhǔn)及與節(jié)能相配套的財稅政策。這一系列政策，對于中國的能源及周邊產(chǎn)業(yè)，將是一次重構(gòu)。
產(chǎn)業(yè)政策出籠
實(shí)際上，早在五中全會精神出臺之前，以鋼鐵、鋁、煤等為代表，中國的能源行業(yè)及一些高耗能行業(yè)已相繼出臺了一批產(chǎn)業(yè)政策。在這些產(chǎn)業(yè)政策中，除了對各個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做了中長期規(guī)劃，最引人關(guān)注的就是重新強(qiáng)調(diào)限制行業(yè)準(zhǔn)入、扶持大型企業(yè)和節(jié)約資源。
“這些產(chǎn)業(yè)政策的思想與五中全會的精神是一致的。”徐錠明評價說。“中國現(xiàn)在處在十字路口，能源已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸中的瓶頸。”
近年來，中國高耗能產(chǎn)業(yè)的迅速膨脹是中國經(jīng)濟(jì)增長中最引人注目的現(xiàn)象。一般而言，高耗能工業(yè)主要是冶金、有色和化工工業(yè)，產(chǎn)品包括鋼鐵、電解鋁、水泥等。
就鋼鐵行業(yè)而言，十年之間走過了急速擴(kuò)張到全面過剩的道路。1996年，中國的鋼產(chǎn)量首次超過1億噸，超過日本成為世界第一鋼產(chǎn)量大國。2004年中國鋼產(chǎn)量為2.7億噸，比2003年增長5000萬噸，占全球鋼產(chǎn)量的四分之一。中國鋼鐵協(xié)會預(yù)計，2005年，中國的鋼鐵產(chǎn)量將突破3億噸，占全球總量的三分之一左右。
電解鋁也經(jīng)歷了類似的發(fā)展歷程。自2000年后，由于電解鋁行業(yè)的價格優(yōu)勢，吸引了大批資本投入。電解鋁行業(yè)急速擴(kuò)張，電解鋁的價格很快下降，整個行業(yè)進(jìn)入了虧損的“嚴(yán)冬期”。與此同時，其主要原料氧化鋁的國際價格卻一路攀升，2005年10月13日，中國鋁業(yè)股份有限公司(下稱中鋁，香港證券交易所代碼：2600)也將氧化鋁的價格從4330元/噸上調(diào)為4660元/噸,創(chuàng)下了國產(chǎn)現(xiàn)貨氧化鋁價格的最新紀(jì)錄。
在這些行業(yè)的成本中，電和煤的成本占有很大的比重，這些行業(yè)的高速擴(kuò)張一方面使行業(yè)面臨虧損的危險，一方面也被普遍認(rèn)為是導(dǎo)致中國近年能源供應(yīng)緊張的主要原因。2004年，中國一次能源消費(fèi)總量19.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比上年增長15.2%，是世界上第二大能源消費(fèi)國。
在驚人的增長之外，中國重要資源和能源的產(chǎn)出效率不僅大大低于發(fā)達(dá)國家水平，也低于世界平均水平。2003年中國GDP約占世界的4%，但資源消耗占世界的比重，石油為7.4%、原煤為31%、鋼鐵為27%、氧化鋁為25%、水泥為40%。
國家發(fā)改委能源研究所所長周大地告訴《財經(jīng)》：“中國的鋼鐵工業(yè)，我個人認(rèn)為是太多了。現(xiàn)在是各地一窩蜂全上，產(chǎn)量很大，結(jié)構(gòu)不合理，大多數(shù)的品種是普通和低檔鋼材。”
與此同時，這些高速發(fā)展的高耗能行業(yè)內(nèi)也出現(xiàn)了諸多共同的問題：行業(yè)集中度低，相當(dāng)部分的企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、裝備水平低、設(shè)備老化，由此帶來了高能耗、高污染和低效率。在業(yè)內(nèi)人士看來，鋼鐵、電解鋁等行業(yè)即將或已經(jīng)面臨全行業(yè)的產(chǎn)能過剩，而煤礦的分散與低效局面則直接導(dǎo)致安全投入不足，某種程度上成為安全事故頻發(fā)的一個原因。
在這種情況下，如何控制這些高耗能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，成為了解決中國能源危機(jī)的一個現(xiàn)實(shí)難題。這是五中全會提出經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的重要背景之一。
在很多主管官員和業(yè)內(nèi)人士看來，導(dǎo)致這些產(chǎn)業(yè)高速擴(kuò)張的一個主要動因在于大量外來資本的進(jìn)入，因?yàn)樵谶^去的幾年中，國家放松了準(zhǔn)入限制。于是，一系列以控制準(zhǔn)入為主要手段的產(chǎn)業(yè)政策相繼出籠，控制的同時更強(qiáng)調(diào)扶持優(yōu)勢企業(yè)做大做強(qiáng)的目標(biāo)。
2004年9月頒布的《汽車產(chǎn)業(yè)政策》，旨在“推動汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和重組，擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模效益，提高產(chǎn)業(yè)集中度，避免散、亂、低水平重復(fù)建設(shè)。通過市場競爭形成幾家具有國際競爭力的大型汽車企業(yè)集團(tuán)，力爭到2010年跨入世界500強(qiáng)企業(yè)之列”。同時，強(qiáng)調(diào)鼓勵發(fā)展節(jié)能環(huán)保型小排量汽車，重點(diǎn)發(fā)展混合動力汽車技術(shù)和轎車柴油發(fā)動機(jī)技術(shù)。
2005年7月所發(fā)布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》規(guī)定，要進(jìn)行產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，對于投資鋼鐵的項(xiàng)目進(jìn)行管制，外資投資鋼鐵行業(yè)，原則上不允許外商控股；原則上不單獨(dú)建設(shè)新的煉鋼廠、煉鐵廠、鋼鐵聯(lián)合企業(yè)。并實(shí)施兼并、重組，擴(kuò)大重點(diǎn)企業(yè)規(guī)模，提高產(chǎn)業(yè)集中度。“到2010年，鋼鐵冶煉企業(yè)數(shù)量較大幅度減少，國內(nèi)排名前十位的鋼鐵企業(yè)集團(tuán)鋼產(chǎn)量占全國產(chǎn)量的比例達(dá)到50%以上；2020年達(dá)到70%以上。”
煤炭行業(yè)方面，《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》被認(rèn)為是“煤炭行業(yè)四十多年來第一次以國務(wù)院名義發(fā)布的具有劃時代意義” 的政策。其中確立的目標(biāo)是“從2005年起，用三到五年時間，建立規(guī)范的煤炭資源開發(fā)秩序，大型煤炭基地建設(shè)初見成效，形成若干個億噸級生產(chǎn)能力的大型煤炭企業(yè)和企業(yè)集團(tuán)”。
2005年9月已經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)而尚未對外公布的《鋁工業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》和《鋁工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》對于電解鋁產(chǎn)業(yè)同樣給予嚴(yán)格的準(zhǔn)入限制。而在此之前，國家已經(jīng)頒布了一系列的政策調(diào)控電解鋁的發(fā)展：2005年1月1日，國家出臺政策取消電解鋁出口退稅，并征收5%的出口關(guān)稅；8月22日，又將氧化鋁(含鋁礦砂)和鐵合金礦列入加工貿(mào)易禁止類目錄。
強(qiáng)勢干預(yù)后遺癥
然而，嚴(yán)格控制準(zhǔn)入是不是實(shí)現(xiàn)資源有效利用、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效路徑，圍繞著已經(jīng)制定的產(chǎn)業(yè)政策和即將制定的新的節(jié)能政策，爭議從未停止。
“這些產(chǎn)業(yè)政策的思想是一致的——扶大限小”，隨著一部部產(chǎn)業(yè)政策的制定以及推行，國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁擔(dān)心，這種以控制準(zhǔn)入和做大做強(qiáng)為主要手段的產(chǎn)業(yè)政策大量出現(xiàn)，會導(dǎo)致政府的過度干預(yù)，直接影響市場的正常調(diào)整過程。“產(chǎn)業(yè)政策的出發(fā)點(diǎn)是希望提高產(chǎn)業(yè)集中度，增強(qiáng)行業(yè)競爭力，但實(shí)際上起了抑制企業(yè)發(fā)展的作用，也抑制了行業(yè)的調(diào)整。”
經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉則堅決反對通過這種以嚴(yán)格市場準(zhǔn)入為主要手段的產(chǎn)業(yè)政策來實(shí)現(xiàn)國家宏觀目標(biāo)的做法，他認(rèn)為，政府不應(yīng)進(jìn)入微觀領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)，而在產(chǎn)業(yè)政策中嚴(yán)格市場準(zhǔn)入是對計劃經(jīng)濟(jì)時代的回歸，違背了市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)“機(jī)會均等”的基本原則。
銀河證券鋼鐵分析師田書華認(rèn)為，政府宏觀調(diào)控對于抑制投資的作用很大，前兩年的鋼鐵投資熱潮已經(jīng)減退。但更多的專家學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士則不看好產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行效果，這從中國過去推出的各種產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果就可見一斑。
在上世紀(jì)80年代末，中國汽車行業(yè)曾經(jīng)提出了“三大三小”的產(chǎn)業(yè)政策，這個政策最初在1987年的北戴河會議上確定，旨在發(fā)展中國的汽車產(chǎn)業(yè)，扶持重點(diǎn)企業(yè)。其中，“三大”是指一汽、東風(fēng)、上汽；“三小”是指北京吉普、天汽、廣州三個小型轎車基地。然而，近十年來，汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展早已打破了當(dāng)時所規(guī)劃的格局。早在“九五”計劃中就明確提出要使經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。然而，這十年卻是中國能源消耗增長最快的時期。
“中國的行業(yè)準(zhǔn)入往往不是非常高效的。”國家發(fā)改委能源所研究員姜克雋指出，“中央政府對問題有很好的認(rèn)識，但是到了省、縣里就比較弱了，在與地方利益沖突之時往往會放松標(biāo)準(zhǔn)。即使嚴(yán)格規(guī)定了行業(yè)準(zhǔn)入或者必須發(fā)改委批準(zhǔn)的情況下，中國的鋼鐵、建材等高能耗產(chǎn)業(yè)中都存在大批違規(guī)項(xiàng)目。”
有識之士指出，對于產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定，強(qiáng)勢的企業(yè)往往可以通過各種途徑從政策的限制中“突圍”。
10月19日，花旗環(huán)球金融發(fā)布分析報告稱，“如果今年下半年鋼材價格較上半年下跌13.6%，而其他成本保持不變，則全行業(yè)的凈利潤將會降為零，中國鋼鐵業(yè)將出現(xiàn)全行業(yè)虧損的風(fēng)險。”
在此之前，國際鋼價剛開始下跌時，阿塞洛等國際大鋼廠都已自行減產(chǎn)，國際鋼價已呈回升之勢。而中國的鋼價卻仍然下跌。10月21日，中國鋼鐵工業(yè)協(xié)會召集了45家國內(nèi)大中型鋼鐵企業(yè)的代表，召開了“穩(wěn)定國內(nèi)鋼材市場座談會”，提出減產(chǎn)5%以穩(wěn)定國內(nèi)鋼材價格。
但虎杰咨詢首席分析師張寅認(rèn)為，“中國的鋼鐵企業(yè)集中度過低，限產(chǎn)的效果不會很明顯。”雖然新的產(chǎn)業(yè)政策不允許再設(shè)立新的鋼廠的理由是產(chǎn)能過剩，但現(xiàn)存的鋼鐵企業(yè)卻逆勢而行，紛紛發(fā)行了短期融資券，準(zhǔn)備擴(kuò)產(chǎn)。
9月19日，唐鋼發(fā)行20億元短期融資券。武鋼集團(tuán)也宣布將于2005 年10 月31 日發(fā)行公司第一期短期融資券，本期短券期限365天，計劃融資30億元。據(jù)記者了解，近期濟(jì)南鋼鐵等多家鋼鐵企業(yè)也都相繼發(fā)行了短期融資券。
“現(xiàn)在很多小的鋼鐵企業(yè)已經(jīng)面臨零利潤，進(jìn)一個死一個，繼續(xù)投入對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。實(shí)際上是國家希望限制小企業(yè)，扶持大型企業(yè)。行情好的時候，投資可以得到回報。”一位接近發(fā)改委的人士表示。
中國能源研究會研究員吳鐘瑚指出，目前的政策環(huán)境對各類型的企業(yè)來說，不很公平。在幾年前市場準(zhǔn)入較少限制的情況下，“河北到處都是小鋼廠，小廠社會負(fù)擔(dān)少、成本低，產(chǎn)品價格低。國企的老總都很悲觀，覺得會被小鋼廠給擠死。”現(xiàn)在嚴(yán)控準(zhǔn)入后又產(chǎn)生了新的不公平，“小鋼廠覺得我的價格低，你為什么不讓我干了呢？”
同樣的故事發(fā)生在電解鋁行業(yè)。盡管目前電解鋁行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，產(chǎn)業(yè)政策又重申不再批建新的電解鋁廠，但中鋁的擴(kuò)張仍在繼續(xù)。10月中旬，中鋁在山西的80萬噸氧化鋁擴(kuò)建工程和山西華澤鋁電有限公司鋁電一體化項(xiàng)目正式投入生產(chǎn)，這一項(xiàng)目形成了220萬噸氧化鋁、60萬千瓦電站、28萬噸電解鋁、16萬噸碳素的生產(chǎn)規(guī)模，成為全國最大的鋁工業(yè)基地，形成了大規(guī)模聯(lián)合生產(chǎn)氧化鋁、電解鋁的一體化生產(chǎn)鏈條。據(jù)悉，這兩項(xiàng)工程都是國家“十五”期間的重點(diǎn)工程，得到了山西省政府的大力支持。
內(nèi)蒙古鄂爾多斯羊絨制品股份有限公司(下稱鄂絨，上海證券交易所代碼：600295)自2003年開始投資高耗能重工業(yè)，其項(xiàng)目主要是硅鐵。1999年之后中國出臺政策限制硅鐵等高耗能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，然而在需求的驅(qū)動下，中國的硅鐵行業(yè)在之后的幾年中仍得到了快速發(fā)展。鄂絨2003年開始建設(shè)的硅鐵項(xiàng)目三期產(chǎn)能達(dá)到45萬噸，將成為全球最大的硅鐵生產(chǎn)企業(yè)。2005年7月，國家發(fā)改委、國土資源部、水利部、國家環(huán)保總局等部位“叫停”了32個電力違規(guī)項(xiàng)目。其中鄂爾多斯盤井電廠二期工程，便是鄂絨為了配套硅鐵項(xiàng)目而建設(shè)的配套工程。幾部委對這個工程的評價是“項(xiàng)目布局不合理，中水不落實(shí)，經(jīng)論證評議未列入規(guī)劃，要求停止建設(shè)”，然而據(jù)消息人士透露，鄂爾多斯盤井電廠二期工程仍在爭取通過“與電網(wǎng)合作等方式”繼續(xù)建設(shè)。
“實(shí)際上，政府需要有嚴(yán)格的法規(guī)去規(guī)范，讓企業(yè)在同等條件下競爭，而不是一刀切地限制準(zhǔn)入。要把環(huán)保這些考慮上，小鋼廠可能就覺得不賺錢，自己就不干了。” 吳鐘瑚說。
正如張文魁所說，“中國的產(chǎn)業(yè)政策總是很難得到真正執(zhí)行，其根源是中國的宏觀調(diào)控中，該市場化的沒有市場化，該政府去調(diào)控的沒有去嚴(yán)格做。這樣一來，政府點(diǎn)的菜，市場不喜歡。政府的規(guī)劃，市場不接受。”
環(huán)保，還是環(huán)保
在業(yè)內(nèi)觀察家看來，相對于一刀切的產(chǎn)業(yè)政策而言，真正對中國未來能源及周邊行業(yè)發(fā)生決定性影響的是正在制定中的一系列節(jié)能政策。
一位接近國家發(fā)改委的人士介紹，能源所正在制定更細(xì)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)計中的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，將從現(xiàn)有的60%左右提高到75%。汽車行業(yè)，中國已經(jīng)公布了承重車的能耗標(biāo)準(zhǔn)，目前正準(zhǔn)備制定第二個能耗標(biāo)準(zhǔn)，要求更加嚴(yán)格，范圍也要擴(kuò)大到貨車領(lǐng)域。 此外，像噸鋼能耗這樣的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)有了，關(guān)鍵是設(shè)定更細(xì)致的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)讓企業(yè)都進(jìn)行改造。
這位消息人士透露，用財稅工具來鼓勵節(jié)能將成為未來的重要政策手段。燃油稅和汽車消費(fèi)稅即是手段之一，甚至能源稅也進(jìn)入政策制定者的視野。備受社會關(guān)注的燃油稅出臺已提上了日程。
這些制定中的政策受到各界的廣泛關(guān)注，但很多業(yè)內(nèi)人士更關(guān)注這些政策的具體規(guī)定和執(zhí)行約束。
中國能源網(wǎng)執(zhí)行副總裁韓曉平在接受《財經(jīng)》采訪時抱怨說：“為什么中央政府一邊在講節(jié)能，另一邊則是能源使用效率較高的熱電企業(yè)活不下去？”
據(jù)韓介紹，熱電廠的作用之一可代替原來的小鍋爐，一個熱電廠建起來，可能代替上百個小鍋爐房。從減少污染、提高能源利用效率角度來說值得推廣。燃燒同樣數(shù)量、同樣品質(zhì)的煤炭，熱電廠不僅可以提供電能，還能提供工業(yè)生產(chǎn)用的蒸汽和住宅暖氣用的熱水，比一般的火電廠能源利用效率要高。在國外，熱電廠近年來發(fā)展迅猛。但在中國，熱電企業(yè)目前舉步維艱，部分銀行已經(jīng)停止了對熱電企業(yè)的貸款。工商銀行北京分行一位員工告訴記者，停止貸款，是由于項(xiàng)目風(fēng)險加大，收益得不到保證。
風(fēng)險從何而來呢？韓曉平告訴記者，在電力體制改革中，下一步就要推競價上網(wǎng)。而熱電企業(yè)因?yàn)橐?guī)模小、布局分散等原因，其發(fā)電成本要比一般電廠高，江蘇省內(nèi)熱電廠的用煤價格是每噸500到600元，而大電廠獲得的電煤價是每噸450到500元。銀行認(rèn)為，在競價上網(wǎng)中，熱電企業(yè)的電價處于劣勢。另外，熱電廠供熱的價格由地方政府確定，定得很低。
在韓曉平看來，熱電廠在中國遭遇的困境只是一個縮影，政府應(yīng)從中思考制定什么樣的政策解決深層次矛盾，才能真正推動能源效率的提高。
在發(fā)改委能源所的姜克雋看來，正在制定中的各種節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，要真正得到貫徹實(shí)施還有待于對地方政府官員評價機(jī)制的調(diào)整。地方政府是各種節(jié)能政策的一線執(zhí)行者，其執(zhí)行力度對于節(jié)能的實(shí)際效果影響巨大。“只要還把GDP當(dāng)做政績考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行就很難。”
國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁認(rèn)為，過多介入產(chǎn)業(yè)政策反而會干預(yù)行業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生負(fù)作用。要想節(jié)能，一是要減少乃至放棄干預(yù)，二是要讓污染者付出對應(yīng)的成本。“如果沒有這兩個手段，中國產(chǎn)業(yè)政策的歷史是要重復(fù)的。”
