和訊網－《財經》雜志 　　中國的能源及周邊產業面臨重構機遇，重要的是不可重復產業政策的歷史 　　□本刊記者 李其諺/文 　　2005年10月下旬召開的環境保護與水電開發高層論壇上，中國國家發展和改革委員會能源局局長徐錠明的講話是從“環保”開始的。剛剛從怒江考察回來，徐“寫了一個報告，一個讀書筆記，就叫學習環保法、理解環保法、貫徹環保法、執行環保法”。 　　這位能源局局長對于“環保”的強調，不僅是考察后的認識，更源于2005年10月11日剛剛結束的中共第十六屆五中全會。在這次會議上，節能問題被提到了一個前所未有的高度。降低能源消耗被歷史性地寫入第十一個五年規劃的目標：“在優化結構、提高效益和降低消耗的基礎上，要實現2010年人均國內生產總值比2000年翻一番；資源利用效率顯著提高，單位國內生產總值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右。” 　　在這兩個數字特別是后一個數字背后，一系列的配套政策和法規已在緊鑼密鼓的醞釀之中。“這兩個數字非常重要。”在會上接受《財經》采訪時，徐錠明證實，政府正在制定一系列相應的能源政策來確保“十一五”目標的實現。 　　《財經》獲悉，中國能源政策的調整將從三個層面展開：第一層是中長期規劃，其中包括：“十一五規劃”、“中長期能源規劃”、“中長期節能規劃”等；第二層從今年3月開始，預計一到兩年內完成以《能源法》為核心的能源方面的法律體系建設，正在制定的還有《煤炭法》、《石油天然氣管道法》、《原子能法》等；第三層則包括制定一些行業性的能耗標準及與節能相配套的財稅政策。這一系列政策，對于中國的能源及周邊產業，將是一次重構。 　　產業政策出籠 　　實際上，早在五中全會精神出臺之前，以鋼鐵、鋁、煤等為代表，中國的能源行業及一些高耗能行業已相繼出臺了一批產業政策。在這些產業政策中，除了對各個產業的發展做了中長期規劃，最引人關注的就是重新強調限制行業準入、扶持大型企業和節約資源。 　　“這些產業政策的思想與五中全會的精神是一致的。”徐錠明評價說。“中國現在處在十字路口，能源已經成為中國經濟發展瓶頸中的瓶頸。” 　　近年來，中國高耗能產業的迅速膨脹是中國經濟增長中最引人注目的現象。一般而言，高耗能工業主要是冶金、有色和化工工業，產品包括鋼鐵、電解鋁、水泥等。 　　就鋼鐵行業而言，十年之間走過了急速擴張到全面過剩的道路。1996年，中國的鋼產量首次超過1億噸，超過日本成為世界第一鋼產量大國。2004年中國鋼產量為2.7億噸，比2003年增長5000萬噸，占全球鋼產量的四分之一。中國鋼鐵協會預計，2005年，中國的鋼鐵產量將突破3億噸，占全球總量的三分之一左右。 　　電解鋁也經歷了類似的發展歷程。自2000年后，由于電解鋁行業的價格優勢，吸引了大批資本投入。電解鋁行業急速擴張，電解鋁的價格很快下降，整個行業進入了虧損的“嚴冬期”。與此同時，其主要原料氧化鋁的國際價格卻一路攀升，2005年10月13日，中國鋁業股份有限公司(下稱中鋁，香港證券交易所代碼：2600)也將氧化鋁的價格從4330元/噸上調為4660元/噸,創下了國產現貨氧化鋁價格的最新紀錄。 　　在這些行業的成本中，電和煤的成本占有很大的比重，這些行業的高速擴張一方面使行業面臨虧損的危險，一方面也被普遍認為是導致中國近年能源供應緊張的主要原因。2004年，中國一次能源消費總量19.7億噸標準煤，比上年增長15.2%，是世界上第二大能源消費國。 　　在驚人的增長之外，中國重要資源和能源的產出效率不僅大大低于發達國家水平，也低于世界平均水平。2003年中國GDP約占世界的4%，但資源消耗占世界的比重，石油為7.4%、原煤為31%、鋼鐵為27%、氧化鋁為25%、水泥為40%。 　　國家發改委能源研究所所長周大地告訴《財經》：“中國的鋼鐵工業，我個人認為是太多了。現在是各地一窩蜂全上，產量很大，結構不合理，大多數的品種是普通和低檔鋼材。” 　　與此同時，這些高速發展的高耗能行業內也出現了諸多共同的問題：行業集中度低，相當部分的企業生產規模小、裝備水平低、設備老化，由此帶來了高能耗、高污染和低效率。在業內人士看來，鋼鐵、電解鋁等行業即將或已經面臨全行業的產能過剩，而煤礦的分散與低效局面則直接導致安全投入不足，某種程度上成為安全事故頻發的一個原因。 　　在這種情況下，如何控制這些高耗能產業的發展速度，成為了解決中國能源危機的一個現實難題。這是五中全會提出經濟增長方式轉變的重要背景之一。 　　在很多主管官員和業內人士看來，導致這些產業高速擴張的一個主要動因在于大量外來資本的進入，因為在過去的幾年中，國家放松了準入限制。于是，一系列以控制準入為主要手段的產業政策相繼出籠，控制的同時更強調扶持優勢企業做大做強的目標。 　　2004年9月頒布的《汽車產業政策》，旨在“推動汽車產業結構調整和重組，擴大企業規模效益，提高產業集中度，避免散、亂、低水平重復建設。通過市場競爭形成幾家具有國際競爭力的大型汽車企業集團，力爭到2010年跨入世界500強企業之列”。同時，強調鼓勵發展節能環保型小排量汽車，重點發展混合動力汽車技術和轎車柴油發動機技術。 　　2005年7月所發布的《鋼鐵產業發展政策》規定，要進行產品結構調整，對于投資鋼鐵的項目進行管制，外資投資鋼鐵行業，原則上不允許外商控股；原則上不單獨建設新的煉鋼廠、煉鐵廠、鋼鐵聯合企業。并實施兼并、重組，擴大重點企業規模，提高產業集中度。“到2010年，鋼鐵冶煉企業數量較大幅度減少，國內排名前十位的鋼鐵企業集團鋼產量占全國產量的比例達到50%以上；2020年達到70%以上。” 　　煤炭行業方面，《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》被認為是“煤炭行業四十多年來第一次以國務院名義發布的具有劃時代意義” 的政策。其中確立的目標是“從2005年起，用三到五年時間，建立規范的煤炭資源開發秩序，大型煤炭基地建設初見成效，形成若干個億噸級生產能力的大型煤炭企業和企業集團”。 　　2005年9月已經國務院批準而尚未對外公布的《鋁工業發展專項規劃》和《鋁工業產業發展政策》對于電解鋁產業同樣給予嚴格的準入限制。而在此之前，國家已經頒布了一系列的政策調控電解鋁的發展：2005年1月1日，國家出臺政策取消電解鋁出口退稅，并征收5%的出口關稅；8月22日，又將氧化鋁(含鋁礦砂)和鐵合金礦列入加工貿易禁止類目錄。 　　強勢干預后遺癥 　　然而，嚴格控制準入是不是實現資源有效利用、促進產業結構調整的有效路徑，圍繞著已經制定的產業政策和即將制定的新的節能政策，爭議從未停止。 　　“這些產業政策的思想是一致的——扶大限小”，隨著一部部產業政策的制定以及推行，國務院發展研究中心企業所副所長張文魁擔心，這種以控制準入和做大做強為主要手段的產業政策大量出現，會導致政府的過度干預，直接影響市場的正常調整過程。“產業政策的出發點是希望提高產業集中度，增強行業競爭力，但實際上起了抑制企業發展的作用，也抑制了行業的調整。” 　　經濟學家吳敬璉則堅決反對通過這種以嚴格市場準入為主要手段的產業政策來實現國家宏觀目標的做法，他認為，政府不應進入微觀領域進行干預，而在產業政策中嚴格市場準入是對計劃經濟時代的回歸，違背了市場經濟強調“機會均等”的基本原則。 　　銀河證券鋼鐵分析師田書華認為，政府宏觀調控對于抑制投資的作用很大，前兩年的鋼鐵投資熱潮已經減退。但更多的專家學者和業內人士則不看好產業政策的執行效果，這從中國過去推出的各種產業政策的結果就可見一斑。 　　在上世紀80年代末，中國汽車行業曾經提出了“三大三小”的產業政策，這個政策最初在1987年的北戴河會議上確定，旨在發展中國的汽車產業，扶持重點企業。其中，“三大”是指一汽、東風、上汽；“三小”是指北京吉普、天汽、廣州三個小型轎車基地。然而，近十年來，汽車產業發展早已打破了當時所規劃的格局。早在“九五”計劃中就明確提出要使經濟增長方式由粗放型向集約型轉變。然而，這十年卻是中國能源消耗增長最快的時期。 　　“中國的行業準入往往不是非常高效的。”國家發改委能源所研究員姜克雋指出，“中央政府對問題有很好的認識，但是到了省、縣里就比較弱了，在與地方利益沖突之時往往會放松標準。即使嚴格規定了行業準入或者必須發改委批準的情況下，中國的鋼鐵、建材等高能耗產業中都存在大批違規項目。” 　　有識之士指出，對于產業政策的規定，強勢的企業往往可以通過各種途徑從政策的限制中“突圍”。 　　10月19日，花旗環球金融發布分析報告稱，“如果今年下半年鋼材價格較上半年下跌13.6%，而其他成本保持不變，則全行業的凈利潤將會降為零，中國鋼鐵業將出現全行業虧損的風險。” 　　在此之前，國際鋼價剛開始下跌時，阿塞洛等國際大鋼廠都已自行減產，國際鋼價已呈回升之勢。而中國的鋼價卻仍然下跌。10月21日，中國鋼鐵工業協會召集了45家國內大中型鋼鐵企業的代表，召開了“穩定國內鋼材市場座談會”，提出減產5%以穩定國內鋼材價格。 　　但虎杰咨詢首席分析師張寅認為，“中國的鋼鐵企業集中度過低，限產的效果不會很明顯。”雖然新的產業政策不允許再設立新的鋼廠的理由是產能過剩，但現存的鋼鐵企業卻逆勢而行，紛紛發行了短期融資券，準備擴產。 　　9月19日，唐鋼發行20億元短期融資券。武鋼集團也宣布將于2005 年10 月31 日發行公司第一期短期融資券，本期短券期限365天，計劃融資30億元。據記者了解，近期濟南鋼鐵等多家鋼鐵企業也都相繼發行了短期融資券。 　　“現在很多小的鋼鐵企業已經面臨零利潤，進一個死一個，繼續投入對經濟產生負面影響。實際上是國家希望限制小企業，扶持大型企業。行情好的時候，投資可以得到回報。”一位接近發改委的人士表示。 　　中國能源研究會研究員吳鐘瑚指出，目前的政策環境對各類型的企業來說，不很公平。在幾年前市場準入較少限制的情況下，“河北到處都是小鋼廠，小廠社會負擔少、成本低，產品價格低。國企的老總都很悲觀，覺得會被小鋼廠給擠死。”現在嚴控準入后又產生了新的不公平，“小鋼廠覺得我的價格低，你為什么不讓我干了呢？” 　　同樣的故事發生在電解鋁行業。盡管目前電解鋁行業產能嚴重過剩，產業政策又重申不再批建新的電解鋁廠，但中鋁的擴張仍在繼續。10月中旬，中鋁在山西的80萬噸氧化鋁擴建工程和山西華澤鋁電有限公司鋁電一體化項目正式投入生產，這一項目形成了220萬噸氧化鋁、60萬千瓦電站、28萬噸電解鋁、16萬噸碳素的生產規模，成為全國最大的鋁工業基地，形成了大規模聯合生產氧化鋁、電解鋁的一體化生產鏈條。據悉，這兩項工程都是國家“十五”期間的重點工程，得到了山西省政府的大力支持。 　　內蒙古鄂爾多斯羊絨制品股份有限公司(下稱鄂絨，上海證券交易所代碼：600295)自2003年開始投資高耗能重工業，其項目主要是硅鐵。1999年之后中國出臺政策限制硅鐵等高耗能產業的發展，然而在需求的驅動下，中國的硅鐵行業在之后的幾年中仍得到了快速發展。鄂絨2003年開始建設的硅鐵項目三期產能達到45萬噸，將成為全球最大的硅鐵生產企業。2005年7月，國家發改委、國土資源部、水利部、國家環保總局等部位“叫停”了32個電力違規項目。其中鄂爾多斯盤井電廠二期工程，便是鄂絨為了配套硅鐵項目而建設的配套工程。幾部委對這個工程的評價是“項目布局不合理，中水不落實，經論證評議未列入規劃，要求停止建設”，然而據消息人士透露，鄂爾多斯盤井電廠二期工程仍在爭取通過“與電網合作等方式”繼續建設。 　　“實際上，政府需要有嚴格的法規去規范，讓企業在同等條件下競爭，而不是一刀切地限制準入。要把環保這些考慮上，小鋼廠可能就覺得不賺錢，自己就不干了。” 吳鐘瑚說。 　　正如張文魁所說，“中國的產業政策總是很難得到真正執行，其根源是中國的宏觀調控中，該市場化的沒有市場化，該政府去調控的沒有去嚴格做。這樣一來，政府點的菜，市場不喜歡。政府的規劃，市場不接受。” 　　環保，還是環保 　　在業內觀察家看來，相對于一刀切的產業政策而言，真正對中國未來能源及周邊行業發生決定性影響的是正在制定中的一系列節能政策。 　　一位接近國家發改委的人士介紹，能源所正在制定更細的行業標準。設計中的建筑節能標準，將從現有的60%左右提高到75%。汽車行業，中國已經公布了承重車的能耗標準，目前正準備制定第二個能耗標準，要求更加嚴格，范圍也要擴大到貨車領域。 此外，像噸鋼能耗這樣的標準已經有了，關鍵是設定更細致的技術標準讓企業都進行改造。 　　這位消息人士透露，用財稅工具來鼓勵節能將成為未來的重要政策手段。燃油稅和汽車消費稅即是手段之一，甚至能源稅也進入政策制定者的視野。備受社會關注的燃油稅出臺已提上了日程。 　　這些制定中的政策受到各界的廣泛關注，但很多業內人士更關注這些政策的具體規定和執行約束。 　　中國能源網執行副總裁韓曉平在接受《財經》采訪時抱怨說：“為什么中央政府一邊在講節能，另一邊則是能源使用效率較高的熱電企業活不下去？” 　　據韓介紹，熱電廠的作用之一可代替原來的小鍋爐，一個熱電廠建起來，可能代替上百個小鍋爐房。從減少污染、提高能源利用效率角度來說值得推廣。燃燒同樣數量、同樣品質的煤炭，熱電廠不僅可以提供電能，還能提供工業生產用的蒸汽和住宅暖氣用的熱水，比一般的火電廠能源利用效率要高。在國外，熱電廠近年來發展迅猛。但在中國，熱電企業目前舉步維艱，部分銀行已經停止了對熱電企業的貸款。工商銀行北京分行一位員工告訴記者，停止貸款，是由于項目風險加大，收益得不到保證。 　　風險從何而來呢？韓曉平告訴記者，在電力體制改革中，下一步就要推競價上網。而熱電企業因為規模小、布局分散等原因，其發電成本要比一般電廠高，江蘇省內熱電廠的用煤價格是每噸500到600元，而大電廠獲得的電煤價是每噸450到500元。銀行認為，在競價上網中，熱電企業的電價處于劣勢。另外，熱電廠供熱的價格由地方政府確定，定得很低。 　　在韓曉平看來，熱電廠在中國遭遇的困境只是一個縮影，政府應從中思考制定什么樣的政策解決深層次矛盾，才能真正推動能源效率的提高。 　　在發改委能源所的姜克雋看來，正在制定中的各種節能標準，要真正得到貫徹實施還有待于對地方政府官員評價機制的調整。地方政府是各種節能政策的一線執行者，其執行力度對于節能的實際效果影響巨大。“只要還把GDP當做政績考核的主要標準，執行就很難。” 　　國務院發展研究中心企業所副所長張文魁認為，過多介入產業政策反而會干預行業的發展，產生負作用。要想節能，一是要減少乃至放棄干預，二是要讓污染者付出對應的成本。“如果沒有這兩個手段，中國產業政策的歷史是要重復的。”