"九五"末期，能源供求的相對(duì)短暫平衡為能源領(lǐng)域提供了進(jìn)行結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)調(diào)整的機(jī)會(huì)。如電力行業(yè)關(guān)停燃煤小機(jī)組、引入"廠網(wǎng)分開(kāi)"的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等。但是最近幾年，許多地方的能源消費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快，工業(yè)偏"重"，能效不高的小火電不僅沒(méi)有關(guān)停，有些地方又新上了。大量充斥劣質(zhì)鋼材，缺乏綜合利用的煉焦能力的中小高爐競(jìng)相上馬，使部分主要產(chǎn)品的平均能耗不降反升。 總體看，我國(guó)能源開(kāi)發(fā)與節(jié)約工作取得重大進(jìn)展，能源效率有所提高。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)能源效率水平依然偏低。 以單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（ＧＤＰ）能耗為例，2003年按現(xiàn)行匯率計(jì)算的每百萬(wàn)美元能耗，我國(guó)為1184噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比目前世界的平均水平高2．2倍，比美國(guó)、歐盟、日本和印度分別高2．3倍、4．5倍、8倍和0．3倍。當(dāng)然，如果按照世界銀行推薦的購(gòu)買力平價(jià)（ＰＰＰ）計(jì)算，我國(guó)單位ＧＤＰ能耗與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的差距將大大縮小，但考慮到西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)完成工業(yè)化，其交通出行和居民生活等不直接創(chuàng)造ＧＤＰ的部門能源消耗很高；而現(xiàn)階段，我國(guó)消耗的能源主要來(lái)自創(chuàng)造ＧＤＰ的物質(zhì)生產(chǎn)部門，而"住"、"行"等不直接創(chuàng)造ＧＤＰ的部門所消耗的能源很低，在未來(lái)20－30年里這部分能源需求將會(huì)快速增長(zhǎng)。從這個(gè)角度看，即使目前我國(guó)按ＰＰＰ計(jì)算的ＧＤＰ能耗與美國(guó)或世界平均水平相接近，也不能說(shuō)明我國(guó)能源效率水平就高。 從單位產(chǎn)品能耗與通用耗能設(shè)備的能源效率看，我國(guó)能源效率偏低的狀況就更加突出。按照有關(guān)部門的研究分析，2000年我國(guó)電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織8個(gè)行業(yè)主要產(chǎn)品單位能耗平均比國(guó)際先進(jìn)水平高40%，其中，火電供電煤耗高22．5%，大中型鋼鐵企業(yè)噸鋼可比能耗高21．4%，銅冶煉綜合能耗高65%，水泥綜合能耗高45．3%，大型合成氨綜合能耗高31．2%，紙和紙板綜合能耗高120%。2000年，燃煤工業(yè)鍋爐平均運(yùn)行效率65%左右，比國(guó)際先進(jìn)水平低15－20個(gè)百分點(diǎn)；中小電動(dòng)機(jī)平均效率87%，風(fēng)機(jī)、水泵平均設(shè)計(jì)效率75%，均比國(guó)際先進(jìn)水平低5個(gè)百分點(diǎn)，系統(tǒng)運(yùn)行效率低近20個(gè)百分點(diǎn)；機(jī)動(dòng)車燃油經(jīng)濟(jì)性水平比歐洲低25%，比日本低20%，比美國(guó)整體水平低10%；載貨汽車百噸公里油耗7．6升，比國(guó)外先進(jìn)水平高1倍以上。 需要指出的是，我國(guó)能效水平與國(guó)外先進(jìn)水平相比有很大差距，但這并不意味著我國(guó)短期內(nèi)可以將這些潛力全部挖掘出來(lái)。主要由于：（1）所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同。目前我國(guó)處于工業(yè)化初中期階段，工業(yè)化本身就意味著對(duì)能源依賴程度較高；（2）我國(guó)以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變成為以油氣為主的高效能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，畢竟能源品質(zhì)間在能源效率方面的差異，將使單耗水平、系統(tǒng)效率水平間的差距難以縮小。我國(guó)提高能效必須立足于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和改善能源結(jié)構(gòu)，這也決定了我國(guó)提高能效任務(wù)的長(zhǎng)期性和艱巨性。 我國(guó)節(jié)能工作面臨的難點(diǎn) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，節(jié)能優(yōu)先不能自動(dòng)落實(shí)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效果目前仍難以預(yù)料；高能耗工業(yè)有可能繼續(xù)發(fā)展；土地、礦產(chǎn)資源以及環(huán)境代價(jià)巨大。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和終端需求的變化如果繼續(xù)向高能耗方向發(fā)展，僅僅靠技術(shù)性節(jié)能難以解決問(wèn)題。如果不切實(shí)采取全面而強(qiáng)有力的政策措施，可持續(xù)發(fā)展的能源戰(zhàn)略難以實(shí)現(xiàn)。 "十一五"規(guī)劃能否真正引導(dǎo)我國(guó)從目前能源消費(fèi)彈性系數(shù)大于1的情況改變?yōu)閺椥韵禂?shù)在0．5左右，是決定今后能源整個(gè)供需態(tài)勢(shì)的基本前提。"十一五"能源規(guī)劃要從全社會(huì)的能源消費(fèi)和效率考慮，從發(fā)展道路著眼，不能局限于政府機(jī)構(gòu)的有限職能。決定節(jié)能和能效目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的，首先是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和大的產(chǎn)業(yè)行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，是市場(chǎng)的發(fā)展方向。節(jié)能規(guī)劃要注重引導(dǎo)全社會(huì)節(jié)能。 "十一五"期間節(jié)能領(lǐng)域的工作重點(diǎn) （一）建立全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展能效目標(biāo) 作為世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，我們不可能照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的能源消費(fèi)模式和發(fā)展道路。因此，必須開(kāi)拓新的發(fā)展道路，探索合理的能源消費(fèi)模式。從能源消費(fèi)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系來(lái)看，選擇合理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)社會(huì)能源終端消費(fèi)行為，在影響能源需求的作用上，和依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步提高能效同樣重要。 "十一五"期間，必須強(qiáng)化對(duì)能源需求進(jìn)行合理引導(dǎo)和管理。要在科學(xué)研究和分析的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)多方論證達(dá)到共識(shí)，設(shè)立國(guó)家可持續(xù)能源需求總量和能源效率的社會(huì)控制目標(biāo)，建立可持續(xù)的能源需求和能效變化預(yù)警指標(biāo)體系，使能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)和多層次多領(lǐng)域的能效技術(shù)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，成為落實(shí)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的具體內(nèi)容。 （二）向低能耗方向有效調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 不斷調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（包括行業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)），降低高耗能行業(yè)和高能耗產(chǎn)品的比例，是提高我國(guó)能源效率的前提，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的先決條件。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)終端消費(fèi)的發(fā)展方向決定了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整方向，選擇正確的消費(fèi)目標(biāo)模式，調(diào)整內(nèi)需和外需之間的比例，將極大地影響今后能源需求總量和結(jié)構(gòu)調(diào)整。 完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策中強(qiáng)化節(jié)能概念，將能源效率指標(biāo)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的重要量化指標(biāo)，落實(shí)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和工程設(shè)計(jì)、驗(yàn)收指標(biāo)體系中。在未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，要保證包括引進(jìn)項(xiàng)目在內(nèi)的新建項(xiàng)目的能源效率指標(biāo)達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，提升引進(jìn)技術(shù)的門檻，杜絕國(guó)外處于淘汰地位的落后、低效技術(shù)和產(chǎn)品的盲目引進(jìn)，倡導(dǎo)一流、高效技術(shù)的引進(jìn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平向有利于可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展，從源頭提高能源利用效率水平，降低能源消費(fèi)。 我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高能耗方向發(fā)展的趨勢(shì)，一方面源于工業(yè)化城市化進(jìn)程的推動(dòng)，但更重要的是我國(guó)在資源、土地、環(huán)境等外部性成本方面缺乏及時(shí)而必要的內(nèi)部化，使高能耗產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)在我國(guó)的直接成本過(guò)低。一旦市場(chǎng)需求旺盛，高能耗產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)就成為集中的利潤(rùn)追逐點(diǎn)。由于資源環(huán)境土地的低價(jià)出讓和使用，不但使高能耗產(chǎn)品的生產(chǎn)不斷擴(kuò)張，也使我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民用建筑的發(fā)展長(zhǎng)期處于低質(zhì)高耗狀態(tài)，短期內(nèi)反復(fù)拆除重建，大量投資形成的有效資產(chǎn)累積量低。這樣，浪費(fèi)了大量的能源和其他自然資源。 我國(guó)目前面向外需的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展，在很大程度上也是以我國(guó)的土地、環(huán)境、資源的高度消耗和破壞為代價(jià)，其中包括大量以礦產(chǎn)資源和高能耗為基礎(chǔ)的產(chǎn)品、甚至是能源資源的直接出口。這種發(fā)展片面追求直接經(jīng)營(yíng)者短期利益，忽視了全社會(huì)的利益，忽視了長(zhǎng)期利益。 "十一五"規(guī)劃要從我國(guó)人民自身科學(xué)合理可持續(xù)的消費(fèi)需求出發(fā)，重新研究和規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題，要使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整從市場(chǎng)信號(hào)和政策法規(guī)兩方面得到引導(dǎo)。 （三）向社會(huì)公平和可持續(xù)方向引導(dǎo)社會(huì)能源需求 我國(guó)建設(shè)全面小康社會(huì)的目的是使全國(guó)盡可能多的人民能夠過(guò)上比較富裕的生活，享受到較好的物質(zhì)和精神文明生活。我們的發(fā)展目標(biāo)要考慮讓中國(guó)大多數(shù)人都可以分享，而不僅僅是為少數(shù)人服務(wù)。其中能源服務(wù)就是物質(zhì)文明和精神文明生活的基礎(chǔ)。 在"十一五"能源規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)節(jié)能優(yōu)先，強(qiáng)調(diào)提高能源效率，就是要使更多的人民得到更有保障的能源服務(wù)。建設(shè)節(jié)能型社會(huì)，就要在需求管理方面對(duì)各種只有少數(shù)人可以享受得到的能源服務(wù)提出更高的能效標(biāo)準(zhǔn)要求，或?qū)嵭懈叩哪茉磧r(jià)格。例如，各種以公用事業(yè)定價(jià)提供的服務(wù)都應(yīng)該對(duì)超量使用的用戶提高超額部分的價(jià)格，如供熱、供水、供電等。 對(duì)生活方式的引導(dǎo)要比建立節(jié)能型生產(chǎn)方式困難得多。必須看到，目前我國(guó)的節(jié)能法律和法規(guī)不完善、節(jié)能投入不足，公眾接受節(jié)約型消費(fèi)觀念存在極大障礙。"十一五"期間，要在強(qiáng)化公眾節(jié)能意識(shí)方面有所突破。要安排一定的財(cái)力支持開(kāi)展大規(guī)模的宣傳、教育和培訓(xùn)，引入先進(jìn)的、環(huán)保的、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)發(fā)展理念和生活理念，明確建立在新發(fā)展觀基礎(chǔ)上的社會(huì)發(fā)展方向，鼓勵(lì)社會(huì)合理的消費(fèi)選擇。 （四）建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)節(jié)能和提高能效的激勵(lì)機(jī)制 完善向節(jié)能傾斜的價(jià)格、財(cái)政、稅收、信貸等政策，引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)的節(jié)能行為。其中合理的能源價(jià)格體系是在市場(chǎng)機(jī)制條件下引導(dǎo)節(jié)能和提高能效的最基礎(chǔ)力量，如果價(jià)格信號(hào)不合理，促進(jìn)節(jié)能必然事半功倍。"十一五"期間要把能源價(jià)格體系合理化作為基礎(chǔ)工作來(lái)抓。要改變過(guò)去對(duì)價(jià)格的管理著重討論生產(chǎn)成本變化而較少引進(jìn)外部成本的傾向。應(yīng)加緊研究能源消費(fèi)稅的可行性，適時(shí)推行。要盡快實(shí)施和完善燃油稅。制定節(jié)能產(chǎn)品鼓勵(lì)目錄，對(duì)生產(chǎn)和使用目錄的產(chǎn)品和企業(yè)實(shí)行減免稅政策。探索采用先進(jìn)、高效的節(jié)能設(shè)備，實(shí)行特別加速折舊的政策。學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，研究實(shí)施能在生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域推動(dòng)節(jié)能的稅收優(yōu)惠政策。指導(dǎo)國(guó)家政策性銀行為節(jié)能項(xiàng)目提供貼息貸款，引導(dǎo)商業(yè)銀行向節(jié)能領(lǐng)域投資。倡導(dǎo)地方政府建立節(jié)能發(fā)展專項(xiàng)資金（或基金），支持節(jié)能技術(shù)的研發(fā)和推廣、節(jié)能工程的示范及相關(guān)的能力建設(shè)。 "十一五"期間應(yīng)實(shí)施禁止能源直接出口和嚴(yán)格限制高能耗產(chǎn)品出口的政策。進(jìn)一步變資源型產(chǎn)品的出口為高附加值產(chǎn)品的出口，提高出口的經(jīng)濟(jì)效益，以緩解"十一五"期間可能持續(xù)出現(xiàn)的國(guó)內(nèi)能源緊缺狀況。制定鼓勵(lì)引進(jìn)消化、研究開(kāi)發(fā)、示范推廣先進(jìn)節(jié)能技術(shù)的政策，推動(dòng)先進(jìn)節(jié)能技術(shù)的國(guó)產(chǎn)化和市場(chǎng)化，提升我國(guó)節(jié)能技術(shù)領(lǐng)域的整體水平。 （五）建立和完善有效的全社會(huì)能源高效合理利用管理體系 健全的節(jié)能管理體制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府宏觀調(diào)控能源需求的基礎(chǔ)。"十一五"期間的重點(diǎn)包括：強(qiáng)化各級(jí)政府的節(jié)能管理機(jī)構(gòu)并使其職能法制化和規(guī)范化，建立政府節(jié)能管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)政府部門之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制；節(jié)能政策的落實(shí)首先要靠組織落實(shí)，要改變目前政府節(jié)能管理人員過(guò)少，節(jié)能服務(wù)機(jī)構(gòu)能力削弱的現(xiàn)狀。進(jìn)一步加強(qiáng)能源管理、能源服務(wù)、能源監(jiān)測(cè)和監(jiān)督系統(tǒng)的能力建設(shè)；實(shí)施重點(diǎn)用能企業(yè)能效水平評(píng)價(jià)和公報(bào)制度，建立起較為完善的能源統(tǒng)計(jì)體系；積極探索在公共財(cái)政框架內(nèi)持續(xù)支持節(jié)能能力建設(shè)的扶持政策，增強(qiáng)全社會(huì)的節(jié)能能力。