中國能源發展戰略報告
一、 改革開放以來，中國能源發展戰略可分為三個階段
第一階段是20世紀90年代以前。中國強調能源自給自足，并采取壓縮燒油、以煤代油等一系列政策，強化了煤炭在中國能源供應體系中的地位。與此同時，將本國的石油大量出口。整個80年代,中國每年有大概1/4原油用于出口。當時，中國出口石油的目的有三：一是以石油換外匯。為了增加外匯儲備，鄧小平同志提出“石油換外匯”的戰略。從1977年至1985年，新增石油出口占新增出口總收入的1/3。1985年之后，隨著紡織品和其他工業品出口數量逐漸增加，“石油換外匯”的戰略，才逐步弱化。二是以石油換技術。這一點主要是對日本。中日雙方在1978年2月16日簽訂了《中國和日本長期貿易協議》。協議指出：“經友好協商，中國向日本出口原油和煤炭，日本向中國出口技術、成套設備和建設器材……。”該協定是一份長期性貿易協定，中日雙方每隔幾年會就原油和煤炭出口的數量和價格等，進行一次談判。但是，隨著中國從石油出口國轉變為凈進口國，中國對日本的原油出口數量，也逐漸減少。最后一次的協議，是2000年年末的貿易延長協議。依照此協議，2001年至2003年，中國每年向日本出口300萬噸至400萬噸的大慶原油。三是國際之間的友好合作與相互幫助。主要是指中國和古巴、巴基斯坦之間的石油貿易。雙方貿易不是出于外匯方面的需求，也不是技術與石油的交換。基本上以貨易貨，互通有無。
第二階段是20世紀90年代。這一時期，中國重工業得到了較快發展，重工業在工業產值中的比重超過了50%，最后達到了60%（目前則已經接近70%）。通常，重工業單位產出所消耗的能源，是輕工業的四倍。在重工業加速發展的情況下，工業部門能源消耗的比重也迅速上升，最終導致了中國在1993年由石油凈出口轉為凈進口。鑒于這種情況，中國開始改變自給自足的戰略，有意識地通過國際市場來調節國內市場供需矛盾，并將以煤為主的能源發展戰略，逐步轉向多元化的能源發展戰略。
第三階段為進入新千年以后。中國政府開始制訂能源安全戰略和能源可持續發展的戰略。
(1)之所以考慮能源安全問題，主要基于以下背景：一是能源已經越來越成為全世界的戰略問題，圍繞著能源的國際爭奪越來越激烈。人們普遍認為，美國發動伊拉克戰爭，插手中東事務，最主要原因就是為了控制那里的石油資源，進而控制全球的石油供求。二是中國大陸石油進口的一半以上，都來自中東、非洲、東南亞地區。進口原油五分之四左右，是通過馬六甲海峽海上運輸。而個別國家一直染指并試圖控制馬六甲海峽的航運通道，從而對中國石油運輸通道的安全形成威脅。三是2003年新一輪國際原油價格上漲以來，中國受到了不合理的、過多的指責。作為全球第二大石油消費國，中國2004年進口原油1.2億噸，進口量僅占全世界石油貿易總量6%左右。與此同時，美國進口量占了全世界石油貿易總量27%，歐洲各國占26%，日本11%。因此，中國政府認為，西方國家應為石油價格上漲承擔更多的責任，而不是更多地將矛頭指向中國。
（2）之所以考慮能源可持續發展問題，主要基于以下幾個背景：一是中國經濟自2003年進入新一輪高速增長周期以來，再次遭遇能源瓶頸的阻擊。2004年，中國有20多個省份發生了不同程度的拉閘限電，許多城市出現柴油等成品油短缺現象，部分電廠發電用煤告急。2005年，在政府宏觀調控作用下，能源緊張的局面稍為得以緩解，但能源缺口依然存在。其中，煤炭短缺8000萬噸。二是按照中國目前的發展速度，到2010年，中國石油需求量，預計將達到3.5億噸。其中，50%左右需要進口。到2020年，中國石油需求量預計將為5億噸。其中，60%需要進口。未來中國石油對海外資源的過度依賴和國際市場極大的不可預測性，將給中國的經濟可持續發展帶來巨大陰影。
二、進入新千年以來，中國在實施能源發展戰略方面所取得的進展
（一）建立國家能源領導小組辦公室
歷史上，中國曾經有一個專門負責能源方面的管理部門——即國家能源部。但成立5年之后，在1993年3月的八屆全國人大一次會議上，它被撤銷了。在能源部撤銷后，中國重新組建了煤炭部和電力部，國家能源管理走向了分散化。有關能源的宏觀管理功能因此而明顯弱化，帶來了一系列問題。到了2001年，專家們向中央建議，重建國家能源委員會。但是，國家領導人在聽過匯報之后認為，綜合部門管理能源和專業部門管理能源，都各有利弊，決定不再重建能源部，而成立一個級別相對較低的綜合管理部門。2005年2月，經國務院批準，國家能源領導小組辦公室正式成立。國家能源領導小組組長由溫家寶擔任，國務院副總理黃菊和曾培炎兩位高官出任副組長，能源辦主任由國家發改委主任馬凱兼任，屬副部級單位。領導小組辦公室設于國家發改委內部，承擔國家能源領導小組日常工作。其工作包括：督辦落實領導小組決定;了解能源安全狀況，預測預警能源宏觀和重大問題，向領導小組提出對策建議;組織有關單位研究能源戰略和規劃；研究能源開發與節約、能源安全與應急、能源對外合作等重大政策。
（二）制訂了一系列有關政策
（1）《能源中長期發展規劃綱要（2004～2020年）》
2004年6月30日，國務院通過的《能源中長期發展規劃綱要（2004——2020年）》（草案）。確定了我國新時期的能源戰略。該規劃主要有八大要點：一是堅持把節約能源放在首位，實行全面、嚴格地節約能源制度和措施，顯著提高能源利用效率；二是大力調整和優化能源結構，堅持以煤炭為主體、電力為中心、油氣和新能源全面發展的戰略;三是搞好能源發展合理布局，兼顧東部地區和中西部地區、城市和農村經濟社會發展的需要，并綜合考慮能源生產、運輸和消費合理配置，促進能源與交通協調發展;四是充分利用國內外兩種資源、兩個市場，立足于國內能源的勘探、開發與建設，同時積極參與世界能源資源的合作與開發；五是依靠科技進步和創新。無論是能源開發還是能源節約，都必須重視科技理論創新，廣泛采用先進技術，淘汰落后設備、技術和工藝，強化科學管理;六是切實加強環境保護，充分考慮資源約束和環境的承載力，努力減輕能源生產和消費對環境的影響;七是高度重視能源安全，搞好能源供應多元化，加快石油戰略儲備建設，健全能源安全預警應急體系;八是制定能源發展保障措施，完善能源資源政策和能源開發政策，充分發揮市場機制作用，加大能源投入力度。深化改革，努力形成適應全面建設小康社會和社會主義市場經濟發展要求的能源管理體制和能源調控體系。
該《規劃》提出:到2010年，每萬元GDP能耗由2002年的2.68噸標準煤下降到2.25噸標準煤，到2020年進一步下降到1.54噸標準煤；2003至2020年年均節能率達3%;2010形成4億噸標準煤的節能能力，2020年將上升到14億噸標準煤，相當于減少2100萬噸二氧化硫排放；到2010年，火電供電煤耗等主要產品單位耗能指標，要總體達到或接近上個世紀九十年代初期的國際先進水平，部分汽車、電動機、家用電器能源利用效率達到國際領先水平。
（2）規劃十大重點節能工程
為落實《節能中長期專項規劃》，實現規劃目標，2005年6月，國家發改委啟動規劃提出的十大重點節能工程，并對實施工作進行具體部署。通過實施十大重點節能工程，將實現節約2.4億噸標準煤的節能目標。十大重點節能工程包括：節約和替代石油、燃煤工業鍋爐（窯爐）改造、區域熱電聯產、余熱余壓利用、電機系統節能、能量系統優化、建筑節能、綠色照明、政府機構節能以及節能監測和技術服務體系建設工程等。
國家發改委正在會同有關部門，組織編制《十大重點節能工程實施方案》的分年度實施計劃等。同時，根據各重點節能工程的進展情況，今年國家將重點推進節約和替代石油、余熱余壓利用、熱電聯產、建筑節能、綠色照明、節能監測和技術服務體系建設工程等六項重點節能工程，并將重大項目列入國債投資（預算內資金）的支持重點。通過扎實工作，為在“十一五”期間具體落實《節能中長期專項規劃》，奠定堅實的基礎。
（三）推動循環經濟發展，提倡建立節約型經濟社會
目前，中國能源利用率只有約32%，比國外先進水平低10多個百分點。節能降耗被認為是中國提高經濟增長質量和效益的重要途徑。2004年4月，國務院發布了《關于開展資源節約活動的通知》，把2004～2006年定為“資源節約年”，明確提出了今后三年節能節電的具體目標：經過三年努力，使能源節約政策、法規和標準，不斷完善并得到較好實施，資源利用效率明顯提高，萬元國內生產總值能耗下降5%，萬元國內生產總值取水量下降10%，水的重復利用率提高5個百分點。
為此，政府將加強規劃指導，完善法規標準抓緊編制節能、節水、資源綜合利用等專項規劃；研究制訂財政、稅收、價格等激勵政策，抓緊制訂并不斷完善節能、節水設備(產品)目錄，并研究采取優惠政策，鼓勵生產、銷售和使用節能、節水設備(產品)，鼓勵開發和利用可再生能源。
2005年8月，國務院常務會議通過了《關于做好建設節約型社會近期的重點工作》和《關于加快發展循環經濟的若干意見》。兩項文件提出：圍繞實現經濟增長方式的根本性轉變，按照“減量化、再利用、資源化”的原則，以提高資源利用效率為核心，以節能、節水、節材、節地、資源綜合利用和發展循環經濟為重點，從體制、政策、技術、管理等方面，采取綜合措施，加快節約型社會建設，下大力促進經濟社會可持續發展。其中，重點就是要著力構建節約型的增長方式、產業結構、城市化發展模式和消費模式。
（四）鼓勵技術創新
國家將增加科技投入，減少能源消耗，改造傳統產品，淘汰高能耗產品，發展低能耗的高科技產業，并鼓勵加快資源節約技術的開發和推廣應用。重點包括：推廣潔凈煤，節約和替代石油，高效節能鍋爐、風機、水泵、電動機及拖動系統調速和建筑節能技術，推廣空調節電技術、綠色照明和高耗能行業能量系統優化技術，推廣農業節水灌溉技術、廢水資源化和“零”排放技術、中水回用和海水利用技術，推廣“三廢”綜合利用、再生資源回收利用技術、新能源和可再生能源利用技術。
（五）積極開發利用核能和可再生能源。
（1）發展核電。
中國核電起步于上世紀80年代，經過20年的發展，已經建成和在建核電機組共19臺，總裝機容量約1600萬千瓦。目前，中國共有11臺機組，總容量是870萬千瓦。但是，核電在中國整個發電裝機容量當中的比重，現在還很小，還不到2%。世界上核電在整個發電裝機容量中平均的比例是17%。而有些國家，像法國，達到70%多。中國政府計劃，到2020年核電裝機達到4000萬千瓦，為現在的2.5倍。
（2）發展可再生能源
根據預測，全世界的石油，將在40年時間內枯竭，天然氣將在60年內用光，煤炭也只能用220年。在人類利用能源的歷史長河中，石油、煤炭、天然氣等常規能源，畢竟是短暫的一瞬間。所以，人類必須從現在開始及早尋找新一代的替代能源。
中國的可再生能源非常豐富，但再生能源的開發利用剛剛起步。比如，中國有世界上最豐富的水利資源，現在被開發利用的還不到20%。2005年2月28日，中國人大通過了《可再生能源法》。目前，國家發改委、財政部等各單位正在為《可再生能源法》制定配套細則。《可再生能源法》正式生效的時間，則是明年1月1日。按照中國2004年6月在國際可再生能源大會上的承諾，到2010年，中國將爭取可再生能源發電（可再生能源發電包括風能、太陽能、生物質能、地熱能、垃圾能）量的比例提高10%。國內外有關企業可從中獲得1000多億元的商機。
（六）實施走出去戰略，在境外建立能源生產供應基地
從上個世紀90年代末，中國就提出要協調利用好國內資源與國外資源。但在過去相當長的一段時期內，中國主要是通過現匯購買的方式來獲得國外石油。新一屆政府在上臺之后，特別強調“走出去”，到國外去購買油田股權，逐步建立境外能源生產供應基地。
中國推行“走出去”戰略，盡量做到多方位，但是也有重點。近期的重點，是放在周邊國家。俄羅斯、哈薩克斯坦及其他中亞國家油氣蘊藏豐富,相對說來，西方資本影響力較弱，而且這些國家與中國政治關系比較友好。與此同時，中國正在借鑒美國、日本的經驗，研究成立“海外石油開發協會”，以幫助有關公司，一起參加國外某個項目，各自發揮優勢，實現利益共享。
但是，迄今為止，中國石油“走出去”戰略依然不太成功。以2004年為例，中國石油領域對外投資只有67億美元，不到世界0.5%。石油公司在海外取得的份額油，也只有1700萬噸。相對于中國去年1.2億噸的石油進口數量。這個份額油數量顯然太少。
（七）建立大陸石油的戰略儲備
2003年，中國首次確立國家戰略石油儲備制度，并規劃了四個基地，分別是浙江的寧波鎮海和舟山岱山、青島的黃島、大連的新港。一期建設國家財政撥款60億元，形成儲備原油14天的能力。預計到2008年，戰略石油儲備至少能達到35天以上。
韓國石油公司近日稱，中國首屈一指的石油公司，打算在韓國瑞山石油設施儲存270萬桶原油。中國聯合石油公司與韓國石油公司，上個月簽署的一項合同，本月起開始生效。該合同允許這家中國公司在瑞山石油設施儲存石油，存期1年。韓國石油公司的一位負責人說：“中國人之所以使用瑞山設施，是因為他們自己的設施中沒有足夠的空間。”在儲存期間，韓國石油公司將向中國公司收取費用，并且有權在緊急狀況下首先使用這批原油。中國石油公司使用韓國的燃料倉，短期儲存石油并非第一次。從國際上來看，租用別國的油庫儲存石油，也是一種商業慣例。不過，這從中也可以看出，中國商業石油儲備設施，目前正處于嚴重短缺的境況。中國政府應該鼓勵建設商業石油儲備，甚至應給予例如土地資源優惠等政策措施，以支持商業石油儲備的發展。（BLCA）
（八）建成“西氣東輸”和“西電東送”兩大項目
中國國土面積較大，各地區發展不平衡。2004年，東部地區GDP總量，占全國各地區合計比重的60.5%；中部地區GDP總量，占全國合計比重的26.4%;西部地區ＧＤＰ總量，占全國合計比重的13.1%。但是作為拉動中國經濟發展的龍頭，長三角地區的能源85%以上，要依靠從外部調入。其中絕大多數還是從國際市場輸入。這不僅使得我國能源安全嚴重受制于人，而且很容易將國內外市場價格推高，導致經濟過熱。西電東送、西氣東輸工程，把西部豐富資源與東部消費市場直接聯系在了一起，將在極大程度上緩解上述困境。
（九）開始嘗試國際合作，以加大自己在國際市場的發言權
長期以來，出于政治、經濟多方面因素的考慮，中東地區的一些石油輸出國，對出口到不同地區的相同原油，采用不同的計價公式，從而造成亞洲地區的石油進口國，要比歐美國家支付更高的價格。此現象甚至擴展到了液化天然氣、液化油氣等產品。這種不平等的價格，即所謂的中東原油“亞洲溢價(AsiaPremium)”。自1992年以來，亞洲國家每桶石油需要多付1～1.5美元。這損害了亞洲國家的利益，亞洲為此要每年多花50億～100億美元。
2005年9月21日，正在漢城參加“2005東北亞石油論壇”(由韓國全國經濟人聯合會和能源經濟研究院聯合主辦)的中韓日三國石油公司最高經營者，討論了建立東北亞石油采購聯合協商機制問題，并就此達成了共識。他們認為，為了共同應對石油危機，東北亞三國應當建立聯合協商機制，以便推動亞洲石油共同市場的形成。中國、韓國和日本三國代表表示，應該從世界第二產油國俄羅斯，購買更多的石油，以降低西亞原油的價格。統計數據顯示，2004年，中、韓、日三國的石油消耗量，達到6.65億噸，占世界總量的17.4%。總體的進口依存度，約為74%。這一合作機制一旦建立，對三方都有利。
經歷了中海油收購優尼科石油公司失敗的教訓后，中國石油公司開始調整其海外業務。日前，中石油旗下中油國際聯合其他四國的石油公司，共同組建一個投資集團進行海外業務。中石油集團全資子公司，中油國際聯合俄羅斯盧克海外控股公司（盧克石油公司的子控股公司）、烏茲別克斯坦油氣公司、韓國國家石油公司以及馬來西亞Petronas Carigali Overseas公司成立投資財團，共同開發烏茲別克斯坦境內的油氣田。該財團的組建協議，簽署于9月8日，中石油沒有公布任何消息。根據盧克海外控股公司提供的新聞稿，五家公司在投資財團內各擁有20%的權益，五方合作的項目位于烏境內Aral海及附近陸地，預計天然氣儲量為一萬億立方米。同時還可能發現更多凝析油。兩個月內，該項目將進行可行性研究，產品分成協議預計于2006年簽署。分析人士認為，聯合開發模式，將在最大程度上分擔勘探風險。一般來講，油氣項目的前期風險勘探投入巨大，單個公司都不愿獨自承擔。據了解，五家公司成立的財團進行的項目先期勘探的費用，將達到數千萬美元。整個項目的費用，將達到20億美元。更重要的是，投資財團的模式不僅僅適用于項目的風險勘探，同時也適用于收購現成資產，而且聯合收購的成功幾率高于單獨收購。
三、“十一五”時期及2020年中國能源發展的基本思路
（一）目標
中國政府計劃，在本世紀前半葉，力爭用三個15年的時間，實現能源可持續發展的目標。具體而言，到2020年（第一個15年）實現能源消費翻一番、支持經濟增長翻兩番的目標。另外，一次能源需求爭取控制在30億噸標準煤左右（2010年在21億噸標準煤左右），煤炭消費比例控制在60%左右，石油進口依存度控制在60%左右，主要污染物的削減率為35%～40%。初步形成結構多元、清潔、安全的能源供應體系，初步形成能源可持續發展的新機制，為今后更長遠的發展奠定基礎。
到2035年（第二個15年），使能源多元化發展初具規模，基本形成可再生能源實現規模化發展的能力。到2050年（第三個15年），初步實現能源的可持續發展。2035年以后，新增的能源需求，主要由可再生能源和核能等新能源提供。
（二）戰略調整
為了實現長遠的可持續發展目標，將爭取實現四個轉型：
一是能源供應，從簡單滿足經濟發展的基本需求為目標，轉向在滿足需求的基礎上，重視環境效益的雙重目標，實現經濟、社會、環境的協調發展。
二是政策重點，由注重供應保障能力，轉向提高供應能力與提高能源效率聯動，并把節能放在優先地位。
三是能源產業的發展方式，由政府計劃和強管制，向政府引導下充分發揮市場化機制的方向轉變。
四是能源發展，從依據國內資源的“自我平衡”，轉變到國際化戰略，充分利用國內外兩種資源、兩個市場。通過轉型，達到以下三個目的。
一是解決新一輪的能源供應短缺問題，扭轉經濟對能源的依賴程度不斷提高的不利局面，初步形成有利于節能降耗的法律、標準和激勵制度。
二是擺脫能源產業大幅度、周期性波動的“怪圈”，建立起政府引導和有限監管、市場充分競爭、企業自主經營的長效發展機制，以保證能源產業的持續、穩定增長，形成開放、競爭、有序、高效的能源市場。
三是初步建立起處理危及國家能源安全的突發事件應急機制和預警機制。尤其是針對國際石油價格大幅度波動并持續上漲的情況，采取多種措施，減輕對我國經濟的傷害，石油產業“走出去”取得重要進展。
（三）主要政策與措施
(1)將節約資源作為新時期的基本國策，構建資源節約型國民經濟體系和資源節約型的生活方式
一是將節約資源，提升到基本國策的高度，將“控制人口，節約資源，保護環境”共同作為新時期我國的基本國策。而目前，還未將節約資源，做為基本國策。
二是盡快改變高消耗、高污染的粗放型經濟增長方式，逐步建立資源節約型國民經濟體系。對高能耗、高物耗、高污染、產品附加值較低的產品應限制出口，形成有利于可持續發展的產業分工格局和國際貿易格局;降低產業部門的能源消耗，最大限度地挖掘節能潛力；提高資源的綜合利用水平，發展循環經濟。
三是加強建筑、交通等領域的節能，倡導資源節約型的生活方式。從工業、交通、建筑三大用能部門的增長趨勢看，到2020年，工業部門占能源總需求的比例，將從2000年的72.7%逐步下降到55%左右，而同時交通和建筑兩個部門的用能增長明顯加快。為此，需要盡快改變忽視建筑、交通節能的現狀，采取強制性標準、稅收等經濟激勵政策，推動建筑節能和交通節能。
（2）改革能源領域政府管理機構設置和管理方式
一是改革政府管理機構。為了解決日益突出的能源管理體制缺陷，建議按照“政監分離”的原則，采取兩級架構，組建綜合性的能源管理機構（能源部）和專業性的能源管制機構。
二是改革政府管理方式。改革的目標，是“放松經濟性管制，加強社會性管制”。一方面建立起誰投資、誰受益、誰承擔風險的投資管理體制;另一方面建立能源、資源審計制度，與現行的環境評價制度，共同構成社會性管制的新框架。
(3)建立有助于實現能源結構調整和可持續發展的價格體系，實行資源市場化
一是改革價格形成機制。一方面，對于形成有效競爭的能源產品，采取市場定價的價格形成機制。另一方面，形成有利于能源結構調整和實現可持續發展目標的能源價格結構和比價關系。例如，對煤電價格實行環保折價。
二是真正做到資源有價。為了盡快扭轉資源低價甚至無價的局面，建立基于資源量而不是生產量的探礦權和采礦權制度，以促進企業珍惜資源、減少浪費、提高效率。
(4)逐步建立和完善石油戰略儲備制度和預警體系，完善石油市場體系
建立形式多樣、配置合理的石油戰略儲備制度，以適應不同層次的安全需要，爭取在2010年完成相當40天需求量的戰略儲備。在2015年完成相當55天需求量的儲備。并建立油田儲備和產能儲備制度。建立安全預警應對機制，建議按5級（即石油短缺達到進口量的3%、5%、7%、10%、15%）建立相應的預警應對方案。將加強石油安全對策的重點，集中到減輕石油價格波動對經濟影響的方面上來，重視石油期貨市場的作用，將市場作為獲得石油產品的主要手段，發展國內石油期貨市場。
總之，能源就中國而言，確實是一個重要的問題，甚至是一個嚴峻的問題。但是，中國已經充分地意識到了事態的嚴重性，并采取積極的措施緩解它。就我個人看來，能源的問題，歸根結底是人的問題，是科學技術的問題。而中國政府對循環經濟的大力宣傳和對科學技術的高度重視，將給能源問題的解決，帶來最大的保障。
