中國能源戰略構想(下)
四、采取綜合措施保障石油安全
（一）影響中國石油安全的三大因素
從長遠和全球的觀點來看，所謂“能源問題”，確切地說就是石油問題。石油是創造社會財富的關鍵因素，也是影響全球政治格局、經濟秩序和軍事活動的最重要的一種商品。幾乎所有國家都把石油置于能源戰略的核心位置。所謂石油安全就是保障數量和價格上能滿足經濟社會持續發展需要的石油供應。所謂石油不安全主要體現在石油供應暫時突然中斷或短缺、價格暴漲對一個國家經濟的損害，其損害程度主要取決于經濟對石油的依賴程度、油價波動的幅度以及應變能力。應變能力包括戰略儲備、備用產能、替代能源、預警機制等。
構成中國石油安全的三大因素包括：中國油氣資源狀況以及國內產量、進口需求；世界石油供需狀況以及價格變動是否能夠滿足中國在內的需求；建立在國內、國外供需基礎上的石油安全對策。
從國內的情況看，中國是一個石油大國，還有一定的發展潛力；但同時中國油氣資源相對貧乏，按每平方公里國土面積的資源量、累計探明可采儲量、剩余可采儲量和產量值（即豐度）來看，中國都明顯低于世界平均水平，未來中國油氣勘探開發的難度增大。如前所述，隨著石油消費的較快增長，到2020年中國的石油對外依存度可能超過55%，由此帶來的石油安全問題是一個極具挑戰性的重大問題。
從世界石油資源及其供需形勢看，本世紀初的石油處在相對安全期。其理由有四：一是過去20年世界石油產量和剩余可采儲量均平緩上升，剩余可采儲量年均遞增率為2.2%，做到了“收支平衡，略有節余”，石油儲產比維持在40以上；二是20世紀80年代后期以來，世界石油總體處在限產狀態，OPEC采取限產保價的總體戰略并充當世界石油供應的調節庫，獨聯體國家由于政治、經濟原因石油產量大幅度下降；三是世界石油儲量有在30年左右（到2025年）翻番的可能；四是2020年之前石油產量呈增長趨勢，2020年以后因替代能源的發展略有降低，“后石油時代”將進入能源品種多元化的時代，石油在一次能源構成中的比例也將明顯降低。因此從總體上看，本世紀的前20至30年，無論對石油消費國還是石油輸出國都處于相對安全狀態，能滿足包括中國在內的石油需求。而天然氣的供應將比石油更充分，天然氣的國際貿易將有大發展。從國際石油市場的價格走勢看，長期穩定而短期波動幅度大。石油、天然氣價格長期以來是明顯高出成本的壟斷價格，以不變美元計，長期的多年油價均值相對穩定，以可變美元計略有上升，預計2005年至2020年多年平均價（以2000年不變美元計）從23美元/桶上升到25美元/桶的可能性較大。但是，每種影響油價的因素都可以引起油價偏離平均值，并被投機運作和人們的心理因素而放大，使油價出現波動。影響油價的多種因素中以經濟增長的起伏、局部供需關系的變化和突發事件的沖擊為主。
（二）必須準確把握現代國際石油市場和石油地緣政治的特點
現代石油市場和石油地緣政治出現了如下特點：一是石油向商品的回歸。石油做為國家間政治斗爭武器的作用已被大為削弱，做為戰略物資的一面趨于淡化，做為社會和經濟中重要商品的一面更加凸顯。石油的運作更加明顯地受到市場經濟本身規律的影響。二是石油輸出國和消費國的關系出現新局面。無論是OPEC還是OECD，任何一方想單獨、長期控制國際市場，決定石油價格的局面已很難再現，雙方既有利益的爭斗也有互相依賴、互相滲透。三是供需格局復雜化。非OPEC組織的石油輸出國作用增強，出現了更多的石油勘探熱點和出口國，出現了亞洲的新消費熱點，全球石油貿易和流向更趨復雜化，消費國和石油輸出國都在使輸出（入）國多元化以保持穩定的供需關系和獲得更好的經濟利益。四是跨國公司成為控制國際石油市場的重要力量。石油公司私有化的浪潮不同程度地影響著各輸出國和輸入國，通過上下游一體化發展和多種形式的并購，各主要輸出國和消費國迅速發展出一批大型跨國公司，跨國公司和國際金融財團相結合，成為控制國際市場的主要力量。
上述世界石油市場和石油地緣政治的變化，對中國而言，既有有利的一面，也存在著新的挑戰。影響中國石油安全的主要因素包括：一是存在著國際石油供應暫時短缺的可能。石油進口依存度不斷增大，加大了石油供應的風險，國際上可能出現短期和局部的供應短缺，敵對勢力對石油供應可能造成威脅。二是國際上石油價格有可能出現短期的較大波動，石油價格過高可降低GDP的增長速度，而價格過低將使國內石油行業虧損。三是從國內因素看，國內油氣生產存在一定的不確定性，自然災害對生產和運輸（尤其對天然氣輸送）可能產生較大影響。四是中國石油公司的實力和國際經營的經驗不足。五是缺乏石油安全的應對體系。
（三）建立中國石油安全保障體系
石油不安全的因素可以利用綜合對策加以弱化和削減，除了前文所強調的實施可持續發展能源戰略，真正將節能放在首位之外，綜合對策還包括：
一是加快國內油氣資源的勘探開發。國家對基礎性的早期石油地質工作加大投資支持力度，為新區、新領域的開拓創造條件；通過政策引導國內各大石油公司加大對上游的勘探投入，從世界石油工業的投資重點看，自20世紀80年代后期以來已轉向上游。上游所占投資比例從40%～60%逐步提高到78.5%（1995年）、82.9%（1998年）；實施切合實際的油氣發展區域戰略，并加速發展石油科技。
二是強化采油，發展替代燃料和技術。目前我國油田平均采收率約34％。采用三次采油技術強化開采，可提高到50%以上，從而大大增加開采儲量。據美國地質調查局和世界石油協會“世界油氣資源評價”（2000年），中國采取強化采油提高采收率等措施，開采儲量可增加19.6億噸，相當于2000年剩余可采儲量的80％以上。發展替代燃料和技術（電動汽車等），也是減少對進口石油依賴的重要措施。預計到2020年，煤液化產品產量可達1600萬噸，需投資1450億元。
三是盡可能加入到國際合作架構中，全面進入國際市場。做為正在興起的國際石油消費大國，中國應充分利用目前已形成的國際石油利益格局，開展能源外交，積極參與多種形式的世界和地區性的能源合作組織。積極參與期貨和現貨交易，將市場做為獲得石油產品的主要手段，把在國外獲得份額油做為重要的經營手段，開辟國內石油期貨市場，力爭在石油價格上有更多的發言權，建立有利于進入國際市場的法規體系和監管體系。四是逐步建立和完善石油戰略儲備制度和預警體系。建立形式多樣、配置合理的石油戰略儲備制度，以適應不同層次的安全需要，爭取在2010年完成相當40天需求量的戰略儲備，在2015年完成相當55天需求的儲備量，并建立油田儲備和產能儲備制度。建立安全預警應對機制，建議按5級（即石油短缺達到進口量的3%、5%、7%、10%、15%）建立相應的預警應對方案。
五、促進節能優先戰略的實施
（一）當前節能工作仍存在著較大障礙
一是節能觀念落后。在發達國家，節能觀念已從上世紀70年代初為應付能源危機而實行節約和縮減，演變成以提高效益、減少污染、改善生活質量和改進公共關系為目標。在我國，補缺、縮減的觀念仍然存在，這是能源供應緩和就放松節能工作的認識根源。
二是政府節能管理機構明顯削弱，節能管理人員大量流失，導致節能管理工作滑坡。美、日等國則大力加強政府節能管理機構，美國能源部能源效率和可再生能源局有530人，2002年度預算達13億美元。
三是節能的立法和執法存在明顯缺陷。《節能法》執行不力，配套法規的制訂進展遲緩；能源、經濟、環境相協調的綜合規劃和決策體制尚待建立；節能決策和立法能力薄弱。
四是缺少有效的經濟激勵制度。1994年財稅體制改革以后，原先對節能項目和產品實行稅收減免、貸款優惠等激勵政策措施大大減弱甚至取消，對節能十分不利。
五是節能的技術創新能力弱。節能技術研究開發投入太少，未能列入“十五”國家重大科研計劃。企業節能技術改造融資困難。節能設備質量差，一些關鍵技術和設備過度依賴進口。
（二）節能工作的關鍵環節是建立有效的經濟激勵制度
一是加強政府節能管理體系的建設，切實轉變政府職能。節能領域的市場缺陷和市場障礙比較明顯。主要體現在：市場價格不能反映長遠利益；投資者偏向能源開發項目；能源生產利用的環境成本未計入能源價格；消費者缺乏節能信息和技巧；政府不合理的財稅政策和管制政策妨礙節能潛力的充分發揮。節能具有公共事務的性質，市場機制的作用很有限，據世界銀行研究，市場力量對實現節能潛力的貢獻率只有20%。市場經濟國家的實踐表明，節能同環保一樣，政府必須起主導作用。
為了扭轉節能領域政府管理職能被削弱的局面，建議國務院設立資源節約辦公室，并恢復國務院節能辦公會議制度。設立節能管理專項基金，用于節能政策法規和標準的制訂、宣傳教育、信息服務、獎勵等活動。轉變政府職能，將政府在節能領域的主要職能定位在：制訂能源價格、稅收等經濟政策，強化市場信號；制訂節能法規和標準；提供信息服務，包括公眾宣傳、能源審計、能效標識、教育與培訓等；資助和鼓勵節能技術研究、開發和示范；促進和協調各種節能組織的活動；政府機構自身節能。政府對能源的管理，應由能源供應為主轉向終端消費，由行政手段為主轉向經濟手段為主。當前，應把政府機構節能當作推進全國節能工作的突破口。二是建立和完善節能經濟激勵政策。節能是高度分散的二次投資活動。由于大多數企業的能源費用占生產成本的比重很小，而較高的能源成本往往可通過產品價格回收；對消費者來說，能源效率通常不是選購用能設備的決定因素。因此，政府的經濟激勵政策對節能的成效十分重要。
建議推進能源價格市場化以及政府價格調控的科學化；節能投資項目實行稅收減免或加速折舊的優惠政策；生產節能新產品的企業，應視同高新技術企業給予稅收優惠。開征燃油稅或提高汽、柴油消費稅率，3～5年內汽油、柴油價格含稅率提高到60%左右。
三是建立終端用能設備能效標準和標識體系。制訂、實施終端用能設備能效標準和標識是提高能源效率的關鍵措施之一，對減少能源消費、促進市場競爭、消除國際貿易技術壁壘、減少污染物排放具有重要意義。建議根據各種終端用能設備的節能潛力、預期效益、相關機構（測試、管理、監督、強制執行、評估）的能力、國際一致性等因素，制訂終端用能設備能效標準和標識，以及配套政策措施。我國制訂、實施新的終端用能設備（包括家用電器，照明器具，電動機、風機、水泵、壓縮機、變壓器等通用設備，工業鍋爐）的能效標準，預計至2020年，節電潛力達2540億千瓦時，節煤潛力1.28億噸標準煤（工業鍋爐），總的凈效益達5060億元，可減排SO21940萬噸，CO29760萬噸碳。
四是建立市場經濟條件下的節能新機制。在市場經濟條件下，實施節能優先戰略的關鍵，在于創造使節能與開發平等競爭的市場環境，促使節能在競爭中發揮其自身的優勢。國內外的經驗表明，需求側管理和綜合資源規劃（DSM/IRP）、能源服務公司、壽期成本分析、消費者教育，以及市場定價機制、外部成本內部化等，是實現節能優先的有效政策工具。這些節能新機制，應在試點示范的基礎上，制訂政策法規，排除障礙，在全國范圍內逐步實施。
（三）調整節能戰略重點，加強建筑、交通等領域的節能
長期以來，政府對能源的管理偏重工業節能，忽視建筑節能。這是先生產、后生活的計劃經濟思想在能源領域的一個突出反映，導致建筑節能長期落后，至今很難推動，成為我國節能工作最薄弱的一個環節，造成巨大的浪費。此外，對當前快速增長的交通領域，其節能工作也重視不夠。為了扭轉這一局面，并適應全面建設小康社會過程中建筑、交通用能快速增長的新形勢，將節能戰略重點調整到，在繼續推進工業節能的同時，加強建筑、交通等領域的節能。
工業節能：如前所述，到2020年工業部門仍然是最大的用能部門，也是獲得節能效應最為顯著的部門。從節能的實現因素看，通過調整行業和產品結構實現的節能，約占工業部門節能潛力的70%～80%，依靠技術進步降低單位產品能耗實現的節能占20%～30%。因此，工業部門節能應實行技術進步與調整行業、產品結構相結合。通過修訂節能設計規范，實行企業能源審計和報告/對標管理，推進節能技術進步，建立能源管理信息系統，推行績效合同等政策和措施，促進工業部門的節能。
建筑節能:到2002年末，全國只建成節能建筑2.3億平方米，僅占城市建筑面積的2.1%。建筑節能首先要突破供熱體制改革，開放供熱市場，推動既有建筑節能改造；國務院制訂實施建筑節能條例，嚴格執行建筑節能設計標準；制訂鼓勵生產和使用節能建筑材料及耗能器具的經濟激勵機制；設立既有建筑節能改造專項基金；建立健全建筑節能管理監督機制；制訂耗能設備能效標準和標識。
交通節能:目前中國各類汽車平均百公里油耗比發達國家高20%以上。如果政策得當，2010年公路運輸節油潛力約15%，2020年達30%以上。建議開征燃油稅；制訂燃料效率和油品質量標準；改進城市規劃和交通體系，優先發展快速公共交通；建立智能交通系統；鼓勵開發、購買和使用替代燃料車，以促進交通節能。
此外，電力系統應大力推行需求側管理，確立電網公司為實施需求側管理的主體，制訂對電力企業和用戶的激勵政策和措施。
希望與出路
六、實施環境友好的能源戰略
正確處理能源和環境的關系是實施環境友好的前提。能源與環境的關系體現在如下方面：能源是環境問題的核心，能源生產、利用對當地、區域和全球大氣環境產生重要影響；環境是能源決策的關鍵因素，環境評價應是所有能源項目立項的先決條件，環境應作為一種資源納入綜合資源規劃；能源是環境外交的中心，耗能產品也是國際貿易綠色壁壘的對象；能源生產（特別是核電和水電）和使用（綠色照明，綠色建材，節能空調、冰箱，綠色電腦等）是綠色運動的主要目標。
實施環境友好戰略，需要通過政府驅動、公眾參與、總量控制、排污交易四個方面加以落實。
政府驅動：環境保護通常是市場機制失靈的領域，必須由政府驅動。政府驅動的方式既包括對環保的直接投入，也包括制定和嚴格執行法律、法規和標準，還包括經濟激勵制度的建立，以促進清潔能源的加速發展和高能耗、高污染、高物耗產業與產品的加速淘汰。
公眾參與：要在全社會營造關心環境、愛護環境、改善環境的良好氛圍，并充分發揮非政府組織的積極性。總量控制：鑒于環境質量受到嚴重破壞的現實，對主要污染物的排放實行總量控制，并合理分配，以實現經濟、能源和環境的協調發展。
排污交易：為了用最小成本實現環境保護目標以及最有效地利用環境資源，可借鑒國際上較多應用并且行之有效的排污交易制度。
具體的政策建議包括：
（一）發展環境友好能源
應把發展潔凈能源和能源潔凈利用技術，當作可持續發展能源戰略的重要目標。鑒于2020年煤炭仍將占一次能源消費的60％左右，發展潔凈煤技術具有十分重要的意義。到2020年，加速推廣應用潔凈煤技術可使煤炭需求減少2億噸，并相應減少污染物排放。建議恢復1995年成立的國家潔凈煤技術推廣規劃領導小組。修訂國家潔凈煤技術推廣計劃，改善環保手段與潔凈煤技術發展的銜接，制定潔凈煤技術研究開發和推廣應用的激勵政策。
（二）按空氣質量要求，對主要污染物實行更為嚴格的總量控制
目前已對SO2進行了嚴格的總量控制，下一階段需要高度關注已成為眾多城市首要污染物的可吸入顆粒物，以及快速增長中的氮氧化物，適當時機對其實行總量控制并分階段逐步嚴格。同時對煙塵、粉塵的排放，實行更嚴格的總量控制標準。
（三）提高排污收費標準、實行排放交易
污染物收費標準不能低于污染整治成本，污染整治成本應允許納入生產成本。污染物排放交易可實現最小成本的污染物減排。要在全國范圍推行SO2?交易制度，并建立目前尚缺乏的法律、法規，裝備在線自動檢測和加強認證監督和管理。
（四）實行環保折價，將環境污染的外部成本內部化
在“廠網分開、競價上網”的新電力體制下，為了鼓勵清潔電源和可再生能源多發電，優先上網，價格競爭不僅要考慮財務成本，還要考慮環境污染的外部成本，即全成本競爭。（五）及早控制城市交通環境污染
首先是執行環境友好的運輸政策。包括：公共交通優先、減少燃料消耗、控制汽車尾氣、發展清潔燃料汽車等。其次減少機動車尾氣污染要從車輛、燃料和法規三方面入手。燃料措施有：禁止使用含鉛汽油、燃料改進、替代燃料、提高燃料質量等。改進機動車的排放性能包括：發動機改進、尾氣凈化、顆粒收集器和機動車的維護保養等措施。發達國家的經驗表明，實施良好的檢修維護計劃，可以減少污染物總排放量的30%～40%。法規則體現在制定交通需求管理政策以及對燃油、車輛排放控制等專項法規和燃料經濟性標準的制定等方面，近期應加緊實行燃油稅改革。
（六）取消對高耗能產品的生產補貼
我國應停止以優惠的電價鼓勵高耗能產品的生產和出口。這是一種變相的低價出口能源，并將環境成本留在國內的做法。
（七）應對全球氣候變暖
2020年前后以減緩溫室氣體排放為中心議題的氣候變化公約談判，將對我國經濟和社會的發展產生重大的影響，應未雨綢繆，及早應對。
七、改革創新是可持續發展能源戰略落實的關鍵
未來20年中國將面臨許多新的變化，有些對實現能源可持續發展的目標產生不利影響。要實現能源消費翻一番、GDP翻兩番的目標，要繼續發揚過去20年的成功經驗，必須還要在體制改革和技術創新兩個方面有新的突破，這是保證可持續發展戰略得以落實的關鍵環節。
（一）加快能源領域的市場化改革
總體上講，我國能源領域改革嚴重滯后，與全國總體改革形勢和經濟社會發展對能源要求明顯不符，在一定程度上已經成為我國經濟增長和深化改革的制約因素。盡管能源領域的市場化改革取得了一定成效，但仍處在初級階段，改革任務還很繁重，影響能源領域深化改革和長遠發展的一系列深層次矛盾和問題并沒有根本解決。如煤炭價格尚未完全市場化；電力部門的“廠網分開、競價上網”的改革還剛剛開始；石油部門分拆后的區域壟斷性還比較強；競爭框架正在搭建中，競爭主體、市場秩序、市場功能、定價機制等還未改革到位。
過去20年的經驗表明，經濟體制改革所釋放出來的能量，對以較低的能源增長支持較高的經濟發展發揮了十分重要的作用。未來20年必須深化體制改革，特別是著重解決能源領域市場化改革相對滯后的問題，進一步發揮體制效應，實現經濟、社會、能源的可持續發展目標。改革的總體目標為：在確保國家能源總體戰略得以順利實施的前提下，讓市場競爭機制充分發揮其優化配置資源的基礎性作用，提高我國能源部門的國際競爭力，不斷滿足全社會日益增長的能源需求，應對未來各種能源領域里的挑戰，為相關產業和用戶提供低價、優質、穩定、充足、清潔的能源產品。
改革的主要內容包括：一是改革政府的能源管理體制。由于當前存在著政府管理職能過度分散，缺少代表國家意志、統一的能源部門，以及政策隨意性等突出問題，建議組建統一的政府能源管理部門，以體現國家整體利益，統籌能源各產業的發展和利益協調，綜合規劃國家能源戰略和制定能源政策。按照“政監分離”的原則，組建職能相對集中的能源監管機構，由其對存在壟斷特征（如電力、天然氣）和安全問題較突出（如煤炭）的部門實行獨立監管，并做到依法監管、依規監管。
二是改革行政審批制度，切實轉變政府職能。當前一些行業存在的壟斷以及市場開放度不高等問題，與現行的準入管制制度有關，此外政府對企業的直接干預還過多、過深。為此，要改革現行的行政審批制度，放松經濟性管制，加強社會性管制，使政府的管制職能轉變到維護國家能源安全、維護公眾利益和維護環境保護等職能上來，將現行的投資管理制度改革為經濟性備案、社會性管制，并提高政策和決策過程的透明度。鼓勵非公有制經濟進入到能源領域，可在適當的時機對一些能源資源引入公開拍賣或招標制度。
三是改革現行不適應的能源價格形成機制和價格管制方式。凡是存在較充分競爭的能源產品實行價格放開，由市場的供求關系確定這部分能源產品的價格；對具有壟斷特征的能源產品實行合理的價格管制，并以市場的可接受程度做為價格管制的主要依據（當前要著重解決天然氣價格存在的問題），要通過稅收政策、環保折價、價格管制方式改革等措施，形成各能源產品的合理的比價關系，以有利于能源結構調整的順利實施。
四是深化國有能源企業的改革。改變當前國有能源企業普遍存在的國有股“一股獨大”、“內部人控制”、公司治理結構不規范等問題，徹底改變一些部門存在的行政性國有公司較多的局面，加快產權制度改革，鼓勵發展混合所有制經濟；完善國有資產管理體制，為跨地區、跨部門和跨所有制的上下游一體化整合創造良好的條件。行業改革的目標：
電力行業：放開電網設施的市場準入，鼓勵社會資本投資電網設施建設；通過立法實現區域電網的互通互聯；健全監管體制；在健全區域電力市場的基礎上，逐步建立全國統一的電力市場；發電環節率先引入競爭，實現廠網分開，競價上網，建立公平的市場競爭機制；售電環節（零售市場）逐漸引入競爭機制，使終端用戶能夠自由地選擇供電商；輸電環節和配電環節作為電力行業具有網絡特征的保留環節，仍被視為自然壟斷領域，但輸電和配電要逐步實現分離。同時必須加強政府的管制，電網應為保證發電和售電的競爭提供必要的基礎。
石油天然氣行業：加快石油天然氣價格形成機制的改革，減少政府對油品和天然氣價格的直接干預；打破地域壟斷，鼓勵三大石油天然氣集團進入對方區域開展業務，形成全方位的競爭格局；健全石油天然氣行業的監管制度和監管機構；加快對外開放步伐，降低貿易與投資壁壘，逐步放寬對外資和民營資本進入石油勘探、開采、管網輸送、石油化工、油品流通領域（包括批發和零售環節）的限制；鼓勵社會資本進入天然氣管網的建設，同時加強對具有自然壟斷特征的管網設施的價格監管；建立石油安全預警機制和戰略石油儲備制度。
煤炭行業：在開放、競爭、統一與有效監管的體制環境下，以提高我國煤炭行業的國際競爭力、形成充分競爭的煤炭市場為出發點和落腳點，通過對市場主體的再造、市場體系的建立、統一與完善、市場價格機制的改革、市場秩序的規范與監管、市場行為的規制與引導，使市場機制在引導煤炭產業和煤炭企業發展的主導性作用得以充分發揮。推動煤炭與其它能源部門的供應與消費結構的優化，促進煤炭清潔化技術的廣泛應用，使我國煤炭工業在國家總體能源戰略中的基礎性地位得以體現。
（二）技術創新需要扮演關鍵角色
從目前情況看，存在能源研發投入的嚴重不足。2000年，我國能源研發資金投入為697億元（僅為日本的1.8%），占全國研發總經費的6.43%，占GDP的0.0068%，日本分別占15.73%和0.088%。在能源研發投入中，企業占53.6%，節能研發投入占企業能源研發總投入的比例僅為2%。此外，技術創新機制也存在明顯缺陷。從而造成技術創新對節能或能效提高的貢獻偏低，不改變這一局面，未來的能源可持續發展目標將難以落實。建議加大政府在能源領域的研發投入，顯著提高能源研發投入所占的比例；根據終端能源需求選擇國家關鍵技術，動員產學研各方的力量組織攻關。
形成有效的創新激勵機制，關鍵在于體制改革，尤其是能源領域的市場化改革。通過建立能夠形成有效競爭的市場結構和規范的公司治理結構，形成不斷推動企業創新的有效激勵機制，使技術創新步入良性發展的軌道。
八、立法推動可再生能源規模化發展
（一）可再生能源的地位
國際上將可再生能源分為傳統的可再生能源和新的可再生能源。傳統可再生能源主要包括大水電和用傳統技術利用的生物質能，新的可再生能源主要指現代技術利用的小水電、太陽能、風能、生物質能、地熱能、海洋能和固體廢棄物等。
2000年全世界消費的可再生能源為19.6億噸標準煤，約相當于全球一次能源供應總量的13.6％。可再生能源發電量占總的發電量19％，僅次于燃煤發電。
提高能源效率和發展可再生能源已成為全球無可爭議的可持續發展能源的兩個車輪。從戰略上來說，世界最終將轉入可再生能源的永續利用。所以世界各國都將推動可再生能源的發展，當作21世紀能源發展的基本選擇。歐盟規定可再生能源在一次能源中的比例要由1997年的6％提高到2010年的12％，2050年將達到50％。
中國大力發展可再生能源出于以下需要:一是可持續發展;二是調整能源結構;三是保護環境;四是開發西部;五是解決農村用能及邊遠地區用電和生態建設;六是提高能源供應安全;七是開辟新的經濟增長點。
（二）可再生能源發展長期徘徊的原因和國際經驗
2000年中國消費了可再生能源2.56億噸標準煤，占一次能源消費總量的19.7％,其中新的可再生能源為3720萬噸標準煤，占可再生能源總量的14.5％，而小水電又占新的可再生能源總量的78％,新的可再生能源發電量83億千瓦，占總發電量的6.17％。
可再生能源發展長期徘徊的原因是：多數可再生能源技術發電成本過高和市場容量相對狹小。目前，除了小水電外，可再生能源發電成本遠高于常規能源發電成本。顯然，成本高，會抑制可再生能源市場。反之，市場小又會給成本降低造成障礙，形成惡性循環，使可再生能源產業的發展陷入困境。
國際社會發展可再生能源的經驗可歸納為:和傳統能源的成本相競爭、經濟激勵政策、強制市場政策、采用新技術。
和傳統能源的成本相競爭主要是減少對化石能源的補貼和內部化環境成本；經濟激勵政策包括對再生能源補貼和稅收減免政策；
強制市場政策是通過法律、法規和政府規定，強制再生能源占有一定的市場，其增量成本以公平的方法轉嫁給消費者。具體有：(1)再生能源配額制:這是一個以數量為基礎的政策機制。它要求可再生能源發電量在總發電量中占一定的比例，其電價由市場決定。一般尚有給予生產者頒發有價的綠色能源證書和綠色能源證書交易機制相配套；(2)上網法:這是一個以價格為基礎的政策機制。它要求電力公司以規定的價格購買可再生能源發電商生產的電量。實際的再生電量由市場決定；(3)競爭性招標制度：政府發標并管制競爭性招標過程。通過和可再生能源電力供應商簽訂長期購電協議去實現目標。這也是一個以數量為基礎的政策，特許權經營屬此類制度。
采用新技術：很多可再生能源技術仍處于早期階段，尚未成熟，因而需要攻關和示范，降低成本，擴大市場，使生產能力達到規模化的水平。
（三）2020年可再生能源發展目標
2020年發展的總體目標：一是規模化發展可再生能源；二是大多數可再生能源技術達到國際水平；三是降低成本，實現商業化；四是全面推進農村燃料結構的改變，逐步實現農村能源優質化；五是徹底解決偏遠地區的無電供應問題。
數量目標是:2020年中國可再生能源利用量可達5.25億噸標準煤，可再生能源利用總量比2000年的2.56億噸標準煤增加1倍左右。而新的可再生能源的比例提高到73.5％。
發電裝機可達1億千瓦:其中小水電8000萬千瓦,風力發電2000萬千瓦,生物質能發電500萬千瓦。
（四）可再生能源發展戰略
可歸納為：政府支持、法律保證、引入競爭、依靠科技。
政府支持:國內外的經驗表明，沒有政府支持，可再生能源不可能迅速發展。政府的支持包括實行促進可再生能源發展的強制市場政策和經濟激勵政策。
法律保證：早期各國發展可再生能源都首先發展技術，一旦技術成熟，就轉向示范和降低成本并開拓市場。近年，一些國家通過立法，強制電力公司供應或購買再生電力。這樣，就不再需要沿襲過去的順序而直接跨越到創立市場的階段。
引入競爭:只有競爭才能降低成本，進一步擴大市場，最終實現商業化。
依靠科技：可再生能源的發展在根本上要依靠科技進步。
（五）政策建議
(1)加強立法，力爭3年內批準和頒布可再生能源利用促進法。
(2)強化政策體系的建設與創新：當前一是要加快風電特許權的試點示范工作；二是要改善投融資環境，吸引外資和民間資本進入；三是做好公共效益基金的實施方案的設計與申報工作；四是加快可再生能源強制性市場政策的研究和試點。
(3)采用適當的經濟激勵政策：由于可再生能源發電系統中沒有燃料進項抵扣，建議風能等可再生能源和小水電一樣實施6％的增值稅率，并給予關稅和所得稅減免。
(4)增加對可再生能源的投入：建議將可再生能源的發展,列入各級政府的產業發展和科研攻關計劃，并納入財政預算。
(5)可再生能源發電裝備制造實現本地化：要鼓勵外資和民間資本進入可再生能源產業，實現裝備制造本地化，從而降低成本。
