針對上一輪電力行業改革的尷尬現狀，目前有跡象表明，更深層次的電改即將拉開序幕。8月21日，來自電力體制改革部門的一位人士曾向媒體透露：“十一五”期間的電力體制改革規劃，已經上報到了國務院，如果該文件得到批準，中國新一輪的電力體制改革就將正式啟幕。據這位人士介紹，新的規劃依然堅持以原有的2002年的“五號文件”為基礎，即繼續堅持以推進市場化競爭的思路來推動下一步的改革。 當前相當普遍的觀點認為，上一輪意圖打破壟斷、形成競爭機制的電力管理體制改革。之所以未能取得預期效果，是因為缺乏強力人物，改革機構的行政級別過低所致。于是，近期有消息稱，中央決策層對啟動新的第二輪電力體制改革非常重視，將大力擴充國家電力體制改革領導小組辦公室，將人員從原來的2人充實到18人，而且來自發改委、國資委、財政部的官員被列為辦公室的副主任，并由一位副總理親自主管，以增強該機構的行政執行能力。這一舉措顯然是為了使這場涉及多方利益的改革能夠更加順利地向前推進。 那些固執于競爭導向的改革者們，仍然在努力通過更高的行政權威來推動所謂的電力行業的市場化。國家電監會主席柴松岳在今年7月20日召開的電監會年中工作會議上就強調說，建立區域電力市場是電力體制改革的重要任務和重要方向，絕不能動搖。對區域電力市場建設運行中遇到的困難和存在的問題，要正確看待。區域市場建設本身不是目的，關鍵是要形成和確立電力資源的市場配置機制。 這些冀圖通過更高的行政權威來推動電力市場化改革的初衷也許是好的，但其內在的行事邏輯卻頗值得商榷。眾所周知，市場經濟的成長歷史，其實是一個行政權力逐步退出經濟領域的過程。因此從本質上來說，行政權力與市場深化之間是一對對抗性的力量。行政權力的擴張常常伴隨著市場的萎縮，而過度的權力介入則必然導致市場自身力量的削弱。更為重要的是，行政權力本身就如同毒品，它會讓權力的行使者上癮而不能自拔。一旦形成對行政權力的依賴。當權者就會通過不斷地強化權力進而把干預市場視為一種正當的行為。而現在，電力行業面臨的最大問題，就是行政權力的過度介入造成的。而這些信奉市場力量的改革者們，卻企望通過更強大的行政力量來推進他們想象中的市場化，那豈不是在自掘市場的墳墓？誰又能夠斷言，這更為強大的權力實體不會成為當前權力群體的替代者或是同盟者？對于這種顯然違背市場規律的改革能否取得預期成果，筆者深表懷疑。 為何不換個視角？ 對于電力行業歷時四年之久的所謂以市場化為導向的改革，現在來看，最終的結局卻很難避免以無可奈何的失敗收場。這也不禁促使筆者反思，面對強大電力壟斷利益集團，改革者們所開出的“分拆藥方”真的會有出路嗎}公眾往往被市場化改革的鼓吹者所誤導，并對電力行業市場化充滿了無限遐想，仿佛競爭性的電力市場會很快形成，從而會給公眾帶來巨大的福利改善。但最終的結局卻往往事與愿違。 無可否認的是，電力行業當前最大的問題就是壟斷，尤其是電網公司。但是，試圖以廠網分開的拆分方式來打破壟斷，進而形成區域市場競爭格局的改革思路似乎有點不倫不類和過于天真。近期已有消息人士透露，當前電力行業改革所面對的最大障礙依然是如何實現徹底的廠網分開，以及在此基礎上的對涉及上萬億資產的電網公司的拆分。其實，電網企業本身所固有的自然壟斷屬性，以及電網安全和各個利益集團博弈的復雜性，將使得電網的輸配電的折分近乎天方夜譚。我們必須承認的一個事實是，電力行業存在著極強的專用性知識，系統內部人憑借信息壟斷優勢，擁有太多的手段來拒斥任何所謂的市場化要求，競爭所可能導致的電力系統潛在風險的暴露是任何人都承擔不起的。 更讓人無法理解的是，一些鼓吹電力市場化的改革設計者們所提出的改革方案本身就是一個蹩腳的市場化方案，從根本上已經明顯違背了市場化的本來要義。因為，如果是要建立以競爭為導向的區域電力市場，那就應該徹底打破電網企業與發電企業之間的準入界限，Bp一方面打破電網企業的終端壟斷，允許發電企業直接介入電網建設和終端供電市場：另一方面也應允許電網企業投資于發電企業，實現縱向一體化。也就是說，所謂的市場化應該是整個電力行業的市場化，而不是按照既有方案，只是在發電領域實現市場化。單在發電一側推動市場化競爭，而對于電網公司卻依然保持著區域終端壟斷地位，這是明顯的單邊市場化改革。 按照筆者對競爭性市場的理解，一個完整的競爭性電力市場必須保證由多個發電企業和多個電網公司構成，并且允許兩個領域之間的相互滲透。如果有很多的發電企業，卻僅有一個需求者——電網公司，那么買方壟斷就必然導致針對發電企業的壓價行為。為了防止這種惡意壓價行為，就必然要求政府對供電價格實施管制。但是過高的供電管制價格又會導致電網公司介入發電領域，保有發電資產，以實現整體利益的最大化。而對于發電企業來說，高專用性投資屬性意味著很高的行業退出門檻，這必然會誘發電網公司對發電企業的敲竹杠行為。電網公司這種強烈的機會主義行為動機，將誘發發電企業通過收購電網公司進而實現縱向一體化的強烈動機。面對這樣的市場化動機，政府就只能通過一系列的行政管制來限制二者的相互滲透以及電網公司基于規模經濟的擴張沖動，從而破壞電力市場化本身的固有內涵，而所謂的電力市場也就只能是跛足的市場。 依據筆者的判斷，當前推進電力行業實質性改革的關鍵，不應是急于通過“分拆”來推動所謂舶區域電力市場的形成，而是應提高電力行業的透明度，以盡力減少公眾和外部監管者，與電力系統內部人之間的信息不對稱。電力行業改革要實現關鍵性的突破，不能再一味地從打破行業壟斷入手（電網的自然壟斷屬性決定了這樣的改革思路根本無法實現最終的改革目的），而應盡快從企業的微觀治理層面切入，從而尋求一條突破現有約束的切實可行的改革路徑。換句話說，我們為何不能承認電力行業尤其是電網公司的壟斷合理性？如果認可了這種合理性，我們就可以通過，引入公共企業治理機制，來規范壟斷企業的運營。而從國外的經驗來看，對于公共企業的治理，主要應從內外兩個方面推進企業治理制度的建立和完善。 在外部治理方面，必須大力推進公共企業的財務和經營信息公開。其實這從理論上再簡單不過了，作為全民所有的公共企業，其內部經營和財務信息本就應該對全體國民實現公開透明。這正如上市公司的重大經營活動信息被嚴格要求向股東及時準確地披露。可是我國的公共企業在這方面的所作所為卻表現得最差，具有壟斷地位的公共企業儼然成了某些利益群體的獨立王國，企業內部經營的重大信息，包括收入分配等信息缺乏定期向全體國民公開披露的機制。沒有公開的信息披露機制，也就談不上外部監督的有效性。實現信息透明化，才是建立有效外部監督的基礎。 除了外部監督之外，在企業內部治理機制上，公共企業同樣適用上市公司的治理原則，即通過成立董事會或公共決策委員會，建立以董事會或委員會為核心的企業決策機制。但與上市公司不同的是，公共企業的董事會或公共決策委員會必須由更多外部人士出任董事或委員，建立一種制衡的權力關系和均衡的決策體制。在這一點上，我們完全可以借鑒歐洲國家公共企業的治理經驗。歐洲很多國家的法律都規定，必須保證職工代表和相關利益者代表在公共企業董事會或監事會中的地位。比如在法國，大型國營公司都施行“三方代表制”，即政府委派的代表、職工代表和企業經營活動的相關利益者各占1／3組成董事會，由此形成權衡多方利益的決策機制。通過內部治理機制的建立，就可以在公共企業內部形成有效的權力制衡關系，從而體現公共企業經營決策的社會化要求，這其中當然包括公共企業內部的收入分配決策。 只有按照上述制度安排形成公共企業的內外部治理機制，才能從根本上解決壟斷企業收入分配不公的難題，更能有效避免欺騙公眾的減薪鬧劇的再次上演。當前的社會，公眾已再禁不起忽悠了，這類欺騙行為不僅在損害公共企業的信用，更在損害政府的信譽，而這樣的代價無疑是非常巨大的。 作者：陳銳 來源：《董事會》2006年第10期